Forenkling ved beregning av energi til viftedrift ved behovsstyring

A necessidade de participação dos interessados no planejamento dos projetos turísticos foi uma lição apreendida na primeira fase do programa, conforme apresentado no capítulo 2. A proposta de empréstimo do PRODETUR NE II (BID, 2004) afirma que a participação do setor público, privado e sociedade civil no processo de planejamento é importante para que se aumente a probabilidade dos investimentos em turismo beneficiar a população permanentemente e sustentavelmente. A necessidade de divulgar informação sobre os projetos do PRODETUR é estabelecida nos documentos como elemento viabilizador dessa participação, que ocorreria por meio dos conselhos permanentes, que analisariam e definiriam a prioridade das ações.

É interessante notar que os canais de comunicação se diferem dos mecanismos de accountabiltiy, apesar de se relacionar com os mesmos. Como exposto desde a introdução, considero que a accountability pública se refere a princípios, processos e mecanismos com fins de transparência, participação e responsabilização a partir da responsividade e reforço. Dessa maneira, os canais de comunicação são apenas um dos elementos da accountability, se configurando como responsividade e também fomentando a transparência.

Dentre os canais de comunicação do PRODETUR, a proposta de empréstimo (BID, 2004) se refere também a conselhos turísticos que existiram dentro do BNB durante a primeira etapa do programa, ainda que não oficialmente vinculados ao PRODETUR. Esses conselhos, que possuíam reuniões periódicas e normas formais, mobilizavam investimentos privados e promoviam a inserção de grupos da sociedade dentro do debate sobre o tema do turismo. Dessa maneira, na medida em que houve repercussões de operações do programa no setor, foi possível aumentar o diálogo e os membros dos conselhos (BID, 2004).

Um funcionário do BNB explicou que os referidos conselhos presentes na estrutura do Banco durante a primeira fase do PRODETUR eram os Fóruns de Desenvolvimento do Banco. Esse espaço de debate ocorreu paralelo ao Encontro Regional de Economia e em parceira com a Associação Nacional de Centros de Pós- Graduação em Economia (ANPEC). O evento reuniu pesquisadores, economistas, empresários e a sociedade civil com o objetivo de contribuir para a formulação de políticas e programas para a promoção do desenvolvimento do Nordeste (BNB, 2003). O enfoque econômico desse encontro me permite destacar o surgimento do desenho dos polos turísticos para o PRODETUR NE II. Segundo outro funcionário do BNB:

¨O Banco [do Nordeste] tinha um programa que se chamava Polo de Desenvolvimento Integrado. [...] Esse desenho de polos turísticos foi uma coisa que aconteceu durante o PRODETUR I e virou o formato do PRODETUR II. […] Os polos foram um desenho que o pessoal chama de cluster, que é um agrupamento de municípios e as diárias turísticas que têm uma certa relação. Então na época o Banco trabalhando essas questões dos polos turísticos e foi ai que se utilizou esse formato como um caso de sucesso. […] Um modelo bem sucedido para ser aplicado no PRODETUR II.¨ (Funcionário do

BNB)

Portanto, alguns dos mecanismos pensados para o desenho do PRODETUR NE II haviam sido desenvolvidos dentro do Banco do Nordeste com o objetivo de promover o diálogo com a sociedade. Exemplos são os conselhos de turismo, mas também os polos turísticos, que na proposta de empréstimo da segunda fase estão relacionados com o planejamento participativo a partir do PDITS. Por outro lado, os documentos também indicam as repercussões do PRODETUR NE I, principalmente junto a grupos da sociedade civil. As demandas, pressões e críticas de determinados grupos durante a

primeira etapa do programa conduziram à necessidade de criação de espaços que viabilizassem a consulta e priorização das ações no setor turismo.

Três entrevistados integrantes de grupos organizados da sociedade civil relataram o processo de busca de informação e manifestação de demandas ao BID em decorrência do PRODETUR. O processo de mobilização dos grupos contou com seminários, publicações, articulação com outras ONGs (inclusive do Norte) e reuniões com o BID. Apesar de observarem a necessidade de efetivação de espaços de diálogo e participação no programa, esses entrevistados indicam a influência das ações na formalização de mecanismos de participação na segunda fase das operações.

Cabe destacar que o entendimento do termo “participação” pelos entrevistados é heterogêneo. Enquanto uma moradora impactada pelo PRODETUR estava satisfeita com a participação nas reuniões porque se sentia ouvida pelos gestores públicos, outro entrevistado de um grupo sociedade civil revelava a intenção de sua entidade de direcionar a ação do governo e do BID propondo um modelo de turismo comunitário. Uma das pessoas entrevistadas indicou o processo de mobilização e leitura crítica dos documentos de operações de Bancos Multilaterais de Desenvolvimento no Brasil, inclusive quando houve a chegada do PRODETUR no Nordeste. Ainda que sua organização não tenha realizado uma avaliação da situação atual do PRODETUR (uma vez que tem centrado sua atenção em outro programa do BID na região), o entrevistado percebe algumas melhorias na questão do controle social do programa:

“A gente faz parte de uma rede de ONGs que, há uns quinze anos, já vem colocando como o foco do trabalho o acompanhamento desses grandes projetos com recursos das agências multilaterais. […] No PRODETUR […] iniciamos uma ação, que a gente chamou de ‘Iniciativa de Gênero’ [...] que era pra observar a chegada do PRODETUR. Então, a gente já fazia uma crítica ao PRODETUR: como trazer as redes hoteleiras, os resorts tipo Cancún, enfim. Que a gente está em um modelo de desenvolvimento não tão sustentável assim. E a gente já estava preocupada com a expulsão das populações costeiras: os pescadores, os artesanais, as marisqueiras […]. É uma pequena experiência que a gente entrou em contato com esses financiamentos de Banco Interamericano de Desenvolvimento e esses do Banco Mundial […]. E na questão das praias do PRODETUR a gente fez a mobilização do 8 de Março [...] em 2002, e focamos tudo com a questão de PRODETUR, exploração sexual, mulheres... […] A gente fez essa publicação. Era uma coisa meio ousada. Uma jornada feminista pela justiça de gênero no desenvolvimento, […] juntou os grupos de mulheres, as pessoas que apóiam esse tipo de ação. […] ‘O

que é que mudou aqui?’. A gente não sentou ainda pra dizer: ‘São essas mesmo as bandeiras?’, ‘Mudou a luta?’, ‘O PRODETUR II está menos ruim do que o PRODETUR I?’, né? Certamente está. Tem mais controle social, precisa passar mais nas assembleias, precisa passar...” (Entrevistado de grupo organizado da sociedade civil de

projeção regional)

A “Jornada feminista pela justiça de gênero no desenvolvimento”, mobilização a qual a pessoa entrevistada faz referência ocorreu do dia 7 a 9 de março de 2002 e articulou ações em Fortaleza e Recife. Segundo o documento memória do evento (FRANCH, 2002), a jornada permitiu reunir informações que se encontravam dispersas sobre os programas do BID, principalmente dados sobre os efeitos das operações a partir da perspectiva das mulheres. O manifesto resultante do evento afirma que “Os organismos multilaterais de desenvolvimento são pouco transparentes e limitam o espaço para participação e controle social por parte das sociedades civis que são diretamente afetadas por suas políticas” (FRANCH, 2002: 5).

A mobilização descrita acima ocorreu em paralelo com a 43ª Reunião da Assembleia de Governadores do Banco Interamericano de Desenvolvimento, se inserindo no contexto de numerosos outros protestos contra as políticas do BID conduzidos por organizações como a Central Única dos Trabalhadores (CUT), o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), dentre outras. As manifestações conseguiram repercussão na mídia com notícias publicadas na imprensa alternativa e também nos grandes veículos de comunicação: O Povo, Diário do Nordeste, Folha de S. Paulo e O Estado de S. Paulo (FRANCH, 2002). A reunião do BID, que gerou a oportunidade para os diversos protestos, começou no dia 11 de março em Fortaleza e seu objetivo era o de analisar questões de desenvolvimento socioeconômico na América Latina e Caribe, havendo seminários sobre temas como reforma econômica e turismo (BID, 2002b).

Precedendo o encontro dos Governadores do BID em Fortaleza, o Banco realizou sua II Reunião Anual BID – Sociedade civil em Maceió – AL. O objetivo deste encontro foi promover consultas à sociedade civil em nível nacional, sub-regional e regional. Um dos entrevistados, integrante de um grupo organizado da sociedade civil, participou desta reunião, onde foram apresentados os planos de ação do Banco e experiências de participação em suas operações, especialmente em 4 casos de estudo,

sendo um deles o PRODETUR no Brasil (BID, 2001). O entrevistado relembra no trecho abaixo como sua organização iniciou o diálogo com o BID e foi convidado para participar da reunião em 2001:

“Quando o BID soube que a gente tinha essas informações [sobre o PRODETUR por meio de articulação com uma ONG do Norte] […]. E tinha processo que o BID não estava sabendo como é que estava se dando. Nós escrevemos carta pra eles pedindo um momento pra ter um diálogo [...] e que eles pudessem abrir na agenda uma possibilidade de uma discussão. Como tinha uma demanda de vários outros projetos que o BID estava financiando aqui no Brasil e, várias entidades de outros estados também estavam querendo essa aproximação com o BID, aí eles resolveram fazer um encontro com a sociedade civil, no final de 200070, porque eles iam ter uma assembleia do BID com vários países que fazem parte do BID aqui, […] seria no Brasil, aqui no Ceará em Fortaleza. E eles estavam querendo ter uma imagem boa, digamos assim, dessa relação com a sociedade civil. Aí nos convidaram, acho que dezembro de 2000, um encontro lá em Maceió, em que eles tentaram fazer uma avaliação das políticas que estavam sendo concebidas pelo BID e executadas, algumas, e qual era o olhar que a sociedade civil estava tendo a respeito. E eles descobriram que tinha uma crítica quase consensual, [...] inclusive de outros países... Interessante que a gente conseguiu unir pessoas da América do Sul, América Latina, Caribe, com a mesma preocupação e uma mesma visão crítica do dinheiro que o BID estava implementando, uma política em que tinha uma dificuldade dos governos desses países todos tendo um processo de participação mais aberto e mais efetivo da sociedade civil e ter, assim mesmo, uma visão mesmo de controle social sobre esses recursos. […] A gente conseguiu perceber que os outros Estados, os outros países, eles tinham essa dificuldade de que o BID tinha uma imagem muito arranhada,[...] que era uma coisa muito técnica, burocrática, fechada, e descentralizada, verticalizada. […] E que eles se comprometeram a rever essa primeira fase do programa, que tinha começado em 95. […] Eles iriam, realmente, buscar mudar, quer dizer, criar metodologias mais participativas, de processos em que pudessem as comunidades serem ouvidas.” (Entrevistado de grupo organizado da sociedade civil de

projeção regional)

Como o PRODETUR estava entre os 4 casos de projetos do BID a serem analisado na reunião com integrantes da sociedade civil, é interessante notar que dos 105 convidados, 69 eram provenientes do Brasil. A síntese da reunião, presente no resumo executivo (BID, 2001), indica que as organizações da sociedade civil consideram que o Banco possui uma percepção limitada sobre a participação. No

entanto, o BID se declara aberto para desenhar novos mecanismos de diálogo, como também para fortalecer os já existentes. Além disso, o documento entende que é necessário avaliar a permeabilidade efetiva da sociedade civil em todo o ciclo de projetos, de modo a compreender a participação como um processo e não um fim. A síntese finaliza indicando que o BID deverá continuar com as consultas e diálogos com a sociedade civil, inclusive convidando as organizações para participar de sua já citada assembleia anual em Fortaleza.

Durante a reunião com a sociedade civil, o Grupo de Trabalho 2 também discutiu a política de informação do Banco, destacando a necessidade de uma divulgação mais proativa com respeito à oportunidade, acessibilidade (inclusive dos beneficiários ou impactados pelos projetos), inteligibilidade e tradução dos documentos para a linguagem do país que recebe as operações. Os participantes destacaram que o documento de estratégia do Banco para o Brasil estava disponível somente em inglês e espanhol (em vez do português). Por outro lado, quanto aos mecanismos de participação, o grupo de trabalho recomendou que os conselhos devem partir de espaços semelhantes que já existam no país, citando o exemplo dos casos de conselhos já implementados no Brasil. Também foi sugerida a realização de audiências públicas antes de se iniciar um projeto, de modo que os diferentes atores possam expressar sua opinião e tenham acesso ao orçamento do projeto (que deve incluir recursos para a participação). A orientação do grupo de trabalho é de que, na audiência pública, se estabelecesse um conselho para acompanhar o projeto (BID, 2001).

Os documentos e trechos de entrevista acima indicam que a sociedade civil agiu no sentido de demandar mais participação e transparência nos projetos do BID, e em específico no PRODETUR Nordeste, que se desenvolvia no Brasil. Essa pressão de grupos organizados da sociedade civil e também a repercussão de suas manifestações na mídia conduziu o BID a assumir alguns compromissos e se propor a mitigar e realizar ações compensatórias durante a segunda etapa do programa. É neste momento, então, que surgem as figuras dos conselhos, audiências públicas e outros mecanismos de accountability. Críticas quanto ao funcionamento efetivo desses mecanismos, concebidos como canais de comunicação e informação com a população, serão apontadas na minha dissertação. Porém, percebo um avanço quanto ao acesso à informação, pois espaços de divulgação de informações sobre os projetos do

PRODETUR foram planejados em sua proposta de empréstimo e regulamento. Abaixo um entrevistado pertencente a um grupo organizado da sociedade civil discorre sobre o processo de demanda que resultou em alguns compromissos por parte do BID, que não foram, no entanto, satisfatórios segundo sua avaliação:

“A gente começou a discutir muito com o governo, a gente foi encontrar com o Enrique Iglesias [o então presidente do BID], eu nem me lembro mais a data, em Alagoas […]. Eles fizeram boa reunião com a gente na verdade, […] algumas coisas, críticas eles não aceitaram, as críticas, mas foi bastante interessante, o diálogo... só em ter feito aquilo eu acho que foi uma boa. [Mas, conseguiram algum tipo de compromisso?] Não, aí quando a gente olha a análise que o BID faz do processo, a gente acha uma análise muito coerente, a saída pra análise é que está errada. Porque você diagnostica que as populações não participaram, nós concordamos. Você diagnostica que os processos de empregabilidade não são tão grandes quanto se previa. Você faz um diagnóstico que algumas coisas de saúde e ambiental poderiam ser evitadas, certo? Aí a saída no PRODETUR II, por exemplo, era corrigir os erros do PRODETUR I. Aí quando a gente vai no detalhe das rubricas, não é nada disso, é aumentar cada vez mais essa história da capacitação das prefeituras […], um maior poder de gestão e tal. Quando a gente vai ver já tinha entrado aeroportos de Camocim... Ou seja, o compromisso inicial, inclusive reconhecido por eles e pelo próprio povo do Nordeste da correção dos erros do PRODETUR, era não. Era muito mais megalomaníaco do que o PRODETUR I, e já ia com a coisa que esquecia os erros. […]. ‘Oh, os caras lembraram até da questão ambiental, muito bom’, aí você vai olhar no detalhe na rubrica tem: urbanização da praça da comunidade tal, urbanização de beira de rio. Desde quando urbanização de beira de rio é questão ambiental, solução pra questão ambiental?” (Entrevistado de grupo organizado da sociedade civil de

projeção regional)

Além das críticas gerais de grupos organizados da sociedade civil sobre a possibilidade de acesso à informação, transparência e participação nos projetos do BID e, especificamente, no PRODETUR Nordeste, o caso concreto de Tamandaré - PE também foi um elemento que estimulou o desenho de mecanismos mais participativos na segunda fase do programa. A atuação do Conselho de Defesa do Meio Ambiente – COMDEMA de Tamandaré delimitou um modelo que interessou ao BID, de modo a orientar que este formato fosse aproveitado no PRODETUR NE I. Em Tamandaré, a população se mobilizou devido a obras rodoviárias que geraram passivos ambientais e a polêmica sobre a forma mais sustentável para construção de uma ponte sobre o rio Ariquindá. Organizações da sociedade civil dentro do COMDEMA acionaram o BID e

o diálogo com o Estado de Pernambuco resultou em um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado por intermédio do Ministério Público Federal.

O BID reconheceu, então o papel do COMDEMA no processo de mobilização de Tamandaré e apreciou seu formato de conselho, que reunia representantes de grupos organizados da sociedade civil, intelectuais da academia e também gestores públicos da área ambiental. Como explica um funcionário do BNB, na primeira etapa do PRODETUR Nordeste, não foi previsto o espaço participativo do conselho, porém, a partir da experiência do COMDEMA de Tamandaré (e também de outros municípios que autonomamente formaram o mecanismo), o BID aconselhou o desenho de conselhos para a segunda etapa do programa.

¨No PRODETUR Nordeste I não houve conselho, está certo? […] A única coisa que existia era alguns municípios que, por conta de pessoas que tinham um bom conhecimento sobre o assunto, na área de meio ambiente, especificamente, eram professores de universidades, funcionários do IBAMA, que [...] sem a mediação de quem quer que seja, criaram o Conselho de Meio Ambiente de Tamandaré. […] Eram funcionários do IBAMA e professores da UFPE. E também funcionários da CPRH [Agência Estadual de Meio Ambiente de Pernambuco]. Então era uma iniciativa pessoal. E, o Município, já que não […] tinha nenhum custo adicional por isso, por que não? Um grupo de assessoria de alto nível. E eles que fizeram alguns questionamentos […] da forma como o Estado vinha conduzindo algumas obras do PRODETUR. E o BID gostou da ideia. Por quê? Porque eles, em determinado momento, eles se manifestaram diretamente ao BID, fizeram algumas considerações, o BID achou plausível, [...] o BID enviou alguns técnicos dele pra conversar com esse pessoal diretamente...¨ (Funcionário do BNB)

Apesar de não existir a figura do conselho durante a execução do PRODETUR Nordeste I, havia a prática da consulta pública antes da realização dos projetos. Este foi o caso das obras rodoviárias na penetração sul de Tamandaré e também da construção da ponte sobre o rio Ariquindá, conforme explica abaixo um funcionário do BID. Porém, este aspecto participativo de consultas públicas não é explicitado no documento da proposta de empréstimo da primeira fase do PRODETUR Nordeste (BID, 1994)71.

71 _{Sobre as obras rodoviárias, o documento afirma que os desenhos técnicos, planos de construção e} especificações ambientais da amostra de projetos a serem realizados a partir do programa estavam prontos. Ainda sobre a situação dos projetos no momento da assinatura do empréstimo, o documento ressalva apenas que a maioria das obras rodoviárias seriam desenvolvidas dentro do espaço reservado para expansão das estradas existentes. Para os casos em que fosse necessário se obter a terra para a

Retomando, a consulta para as obras rodoviárias da penetração sul de Tamandaré ocorreram em Rio Formoso, uma vez que a localidade era distrito deste último no momento das audiências públicas. Porém, no momento da execução, como explica o funcionário do BID, Tamandaré havia se emancipado e a população descontente afirmava desconhecer o processo de consulta:

¨Quando se planejou a intervenção na área, fez-se um grande plano diretor para toda aquela região, que se chama Guadalupe, Tamandaré não era Município. Era um Distrito de Rio Formoso. Então, onde foram as audiências públicas? Em Rio Formoso. Onde a sociedade foi ouvida? Rio Formoso. Quando foi executar o programa, Tamandaré já tinha emancipação. Aí vem com a história de que não foi ouvido, não foi consultado, não foi... Foi ouvido, das formas competentes, no momento oportuno.¨ (Funcionário do BID)

A questão do desconhecimento da população sobre o planejamento existente e as condições cumpridas para a execução dos projetos do PRODETUR em Tamandaré foi recorrente na fala também de um funcionário do Banco do Nordeste:

¨Isso, da ponte do Rio Ariquindá. A questão da criação de um parque municipal também lá em Tamandaré. E o BID, eles encaminharam algumas coisas foram bem esclarecidas, porque algumas informações não foram passadas pra eles, eles questionaram ‘Ah, não tem Plano Diretor’, aí o pessoal ‘Não, tem Plano Diretor. É este aqui’. Aí eles ‘Ah, OK’. Então, esse assunto já foi vencido. Está certo? Ou seja, na