A leitura deste capítulo demonstra que a “Atuação Global Municipal” é, geralmente, suscitada por visitas ou contatos de iniciativa dos atores externos. Ao invés de discutir a quem cabe essa competência dentro da federação, nota-se, na prática, uma atuação compartilhada dos entes federativos a favor de um alargamento das relações da Política Internacional. Ainda que os atos assinados pelos governos locais, nessas ocasiões, não possuam validade no Direito Internacional Público, há uma garantia de suas concretizações por meio da confiança e da credibilidade depositada nessa relação, expressa na forma de acordo de cavalheiro.
A primeira tendência a ser observada, nesse contexto, é a disseminação de atos internacionais, não apenas entre níveis similares de governos, mas também entre governos locais e governos nacionais – por vezes na figura de organismos internacionais, como as Nações Unidas. Se antes não se concebia atos de municípios e estados federados com países estrangeiros, hoje se observam formalizações desse tipo de relacionamento impulsionado pelos consulados e pelas representações presentes nas cidades brasileiras. Do ponto de vista da República Federativa do Brasil, há ganhos na projeção da
política internacional, embora se reforce que a convergência entre os entes federativos permite maior poder de barganha na negociação com os atores externos.
Na perspectiva da comunidade internacional – algo mais amplo do que a sociedade internacional –, o fortalecimento dessas relações tendem a beneficiar a solidariedade e a reciprocidade entre os povos. A oferta de garantias às minorias, com radical prescrição de ações intervencionistas por razões humanitárias – amplamente desacreditadas pelos realistas –, tem recebido voz revigorada em um contexto em que a violação dos direitos humanos não é mais aceita. A comunidade internacional pressiona não só os governos nacionais a darem respostas, mas também exigem participações mais ativas dos governos locais na assistência humanitária. Ao invés da intervenção militar – por vezes justificada pelo “direito universal da democracia” –, o Brasil se pronuncia como exemplo de descentralização política, contribuindo para a conscientização dos povos.
Os novos temas da agenda internacional – democracia, meio ambiente, direitos humanos – ampliam a participação dos governos, da sociedade civil e da iniciativa privada. Assim como se verifica uma crescente cooperação interfederativa, há uma ampliação do diálogo dos governos com esses outros atores da política global – algo ainda mais expressivo nos municípios.
Mesmo em temas de “Hard Power”, como o de segurança, é possível perceber um posicionamento dos governos locais. A Action AID Internacional, ao comentar a operação de paz no Haiti, afirmou que ao invés de forças militares, o Brasil deveria ter encaminhado forças especializadas em centros urbanos. No caso do terremoto no Haiti, pode-se observar o envolvimento da Defesa Civil de estados e municípios para organizar a ajuda humanitária no que tange à coleta e à logística de envio de materiais, equipamentos e alimentos.
Os governos regionais e locais já assumem, portanto, parte da conta das relações externas oficiais da República Federativa do Brasil, seja na disponibilização de recursos humanos ou na dotação orçamentária para a realização de conferências internacionais, a exemplo da Rio+20. Ao fazerem isso, esses não estão competindo por papéis dentro da política externa, mas
sim se afirmando como atores relevantes dentro da política global. Quanto mais internacionalizadas forem as localidades do Brasil, mais recursos e oportunidades estarão disponíveis para a política externa. Em todas as formas de relações internacionais dos governos brasileiros (federal, estadual, municipal), é a imagem do Brasil que está sendo projetada.
Um possível erro de análise poderia ser cometido dentro desse capítulo se dissociássemos a “Atuação Global Municipal” das relações político- partidárias no contexto mundial. É importante enfatizar, assim, que as relações entre governos locais fazem parte de um jogo maior de grupos políticos. Uma autoridade local, antes de participar ou apoiar determinado evento, busca informações com sua contraparte política naquele país. O meio internacional, por vezes, é utilizado para acirrar oposições nas políticas internas. A fim de evitar uma visão maniqueísta, há de se reconhecer a globalização das ideologias políticas desde o nível local – o que pode inviabilizar essa colaboração entre os entes federativos.
Há, portanto, diferentes maneiras de os governos locais brasileiros se posicionarem politicamente. Em geral, essas ações são interligadas, tendo capacidade de reforçar outra atividade política. Nas prioridades da política externa e nos principais temas da agenda internacional, já se observa uma colaboração significativa dos governos subnacionais. A tendência é a ampliação crescente dessa política internacional, exigindo o maior engajamento e cooperação entre os entes federativos.
CAPÍTULO 5 – COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA OU FEDERATIVA? A cooperação internacional, da forma como entendemos hoje, surge ao fim da Segunda Guerra Mundial, com o Plano Marshall. Inicialmente, o foco era a reconstrução de instituições públicas por meio de transferência de recursos financeiros. Com o avançar das décadas, observou-se que a simples transferência financeira não era capaz de promover o desenvolvimento. As frequentes avaliações da cooperação internacional levaram ao paradigma do Desenvolvimento de Capacidades (DC). Disseminada na década de 1990, o DC valoriza o conhecimento preexistente como forma de recriar arranjos e métodos de políticas, mediante um processo de construção coletiva, a partir de três dimensões: individual, organizacional e institucional (QUALMAN & BOLGER, 1996; GILBERT, 2004; GRINDLE, 1997; LOPES, 2005; MORGAN & BASER, 1993).
Dentro desse novo paradigma, as ações de desenvolvimento se voltam cada vez mais para os atores locais. Isso explica, em partes, o papel crescente dos governos locais nos projetos das agências internacionais. A primeira Estratégia Urbana para Governos Locais pelo Banco Mundial (2000) começa a ser preparada em 1997. Dados de 2004 do Banco Mundial demonstram que essa organização já investia cerca de US$ 7 bilhões de dólares nas cidades brasileiras (o que representava 30% de todo o empréstimo concedido pelo banco). Neste mesmo ano, o Banco Mundial assinou o primeiro empréstimo concedido diretamente a um município brasileiro, o Projeto Integrado de Betim, Minas Gerais.
A cooperação internacional protagonizada pelos governos locais e regionais tem sido referida como Cooperação Descentralizada (CD). Conceito esse que a diferencia de outros dois modelos de cooperação. De um lado, a cooperação oficial é um instrumento, conduzido pelo MRE, voltado aos objetivos e aos valores da política externa. Do outro lado, a cooperação interinstitucional refere-se a iniciativas da sociedade civil organizada e das empresas privadas. Logo, pode-se imaginar a CD entre esses dois tipos de cooperação, em que ora predomina o caráter governamental, ora se observa uma grande participação de empresas e membros da comunidade.
Notam-se, no entanto, certas divergências conceituais na literatura base sobre o alcance da cooperação descentralizada (HAFTECK, 2003). Se, por um lado, a União Europeia não diferencia a CD da cooperação interinstitucional, por outro lado, a Presidência da República não a diferencia da cooperação oficial. Neste último caso, emprega-se a terminologia de cooperação internacional federativa para o
fortalecimento da estrutura federativa do Estado nacional, onde a mobilização e a coordenação entre as esferas de governo em torno das diretrizes da política externa tornam-se um recurso importante não somente para a estratégia de inserção do país no cenário internacional, mas como um fator de promoção de desenvolvimento dos governos subnacionais. Trata-se de uma política governamental voltada para a promoção e coordenação de iniciativas externas promovidas pelos governos subnacionais, no sentido de apoiá-los na identificação de oportunidades objetivando estabelecer acordos de cooperação (TREVAS, 2006).
Já o Observatório da Cooperação Descentralizada (OCD), sediado em Barcelona, tende a valorizar mais as relações entre governos subnacionais. A cooperação descentralizada abarcaria, assim, a ajuda humanitária, o apoio a políticas públicas locais, a pressão política em prol do poder local, o desenvolvimento econômico e o intercâmbio cultural entre governos regionais e locais (MALÉ, 2007). Para a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), muitas dessas ações pontuais não são consideradas como cooperação internacional, já que essa pressupõe um projeto de aplicação imediata (início, meio e fim); com a presença de um contraparte externo que manifeste conjuntamente o interesse mútuo pela parceria, sem conotação comercial (ABC, 2005).
A partir dessa definição, propõe-se uma diferenciação entre cooperação descentralizada e cooperação internacional federativa. A primeira representaria o intercâmbio internacional entre governos subnacionais autônomos com vista à geração e ao aperfeiçoamento de bens e serviços públicos, em que demais atores são convidados a se integrar dentro de um projeto específico. Já a cooperação internacional federativa abordaria a construção conjunta de uma agenda comum em relações internacionais pelos entes federativos, com ações direcionadas ao apoio da política externa dentro de um marco institucional.
Vários Estados Nacionais têm adotado a estratégia de estimular a cooperação internacional de seus governos locais. Além de ampliar a influência externa, os recursos disponibilizados pelos governos locais são incluídos no cálculo da meta de 0,7% do Produto Interno Bruto dos países desenvolvidos para a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD). Logo, o adensamento das relações – política, econômica e comercial – com parceiros de cooperação é relevante nos três níveis da República Federativa do Brasil.
A cooperação internacional dos governos locais pode ser analisada dentro de duas vertentes: cooperação técnica e cooperação financeira. Na prática, nem sempre essa subdivisão é tão clara, como poderá ser observada a seguir.