Institucionalização é um assunto versado em inúmeros trechos dos capítulos anteriores. Ao apresentar novas evidências, a sessão que se inicia aprofunda a discussão sobre a institucionalização da “Atuação Global Municipal”. Passa-se, então, a analisar o grau de institucionalidade das relações internacionais dos governos locais brasileiros. A fim de realinhar a lógica construída até o momento, é válido retomar alguns argumentos já expostos.
Conforme visto em Rosenau (1990), institucionalização está relacionada com a criação de canais formais de interações. Held (1999) aprofunda esse conceito como padrões de regularização das interações nas práticas e operações dos agentes (indivíduos, coletividades, estados), tendo capacidade de reprodução ao longo do tempo e do espaço. Compreender tais construções e constrangimentos sociais possibilita certa previsibilidade quanto à capacidade de determinadas práticas se manterem por um período maior na história ou mesmo impactarem em outras áreas.
A importância dessa discussão pode ser ilustrada pelo fenômeno da institucionalização da democracia ao redor do mundo. Na ótica de Huntington (1991), fatos recentes contra ditaduras nos países árabes podem vir a significar uma quarta onda de democratização. Desses regimes democráticos, alguns princípios são esperados: eleições periódicas, descentralização do poder político e transparência das informações. Há, portanto, uma série de procedimentos comuns a partir desses princípios que interferem nas relações internacionais.
Antes dos Estados Absolutistas, já existiam certas regras de convivência internacional entre as cidades. Por certo, a construção do mundo estatocêntrico consolidou regimes internacionais em determinadas áreas que fomentaram a confiança e a cooperação entre as civilizações. Paralelamente, o progresso das tecnologias de informação e o reforço da descentralização política nos países democráticos trouxeram de volta o papel das autoridades locais como atores internacionais, tendo uma amplitude (extensão,
intensidade, velocidade e impacto) ainda maior agora dentro da emergente política global.
Essa desterritorialização e a reterritorialização dos espaços globalizados dão ensejo à preexistência de dois mundos distintos, mas interligados. Por mais que o mundo multicêntrico utilize instituições desenvolvidas do mundo estatocêntrico, as ações no primeiro são particularmente informais e restritas. Aos poucos, o mundo multicêntrico constitui suas próprias instituições, muito determinadas pela capacidade de iniciar e sustentar ações.
Quando comparamos a atuação dos governos locais com a dos estados nas relações internacionais, podemos perceber diferenças relevantes. Na prática, enquanto os Estados Nacionais desenvolvem mais a dimensão simbólica (representação), os governos locais tendem a se focar mais na dimensão funcional (atributos físicos). Segundo Vigevani (2006), prevalecem nas relações internacionais dos governos locais estratégias do tipo “stop and go”, em que ora essa agenda ganha relevância interna, ora tem seu peso atenuado.
Em razão dessas diferenças, o subcampo da paradiplomacia tem se afirmado nos debates de relações internacionais, absorvendo acréscimos importantes de outras áreas (tais como Geografia, Urbanismo, Administração Pública). Conforme exposto no terceiro capítulo, algumas limitações desse conceito devem ser consideradas. Da mesma forma, as pesquisas de “cidades globais” não se propõem a analisar os efeitos da institucionalização nas pequenas cidades. A fim de buscar regularidades da atuação internacional dos 5.563 municípios brasileiros é preciso desenvolver uma visão macro, enfatizando particularidades próprias de nosso país.
Ao mesmo em tempo em que se enfatiza a autonomia dos municípios perante a Constituição, é preciso demonstrar o esforço de convergência com os estados federados e a União – principalmente em questões internacionais. Esforços iniciais já podem ser destacados, a começar pela presença de leis que criam uma jurisprudência sobre o assunto. Mudanças de discursos, até mesmo no governo federal, indicam papéis complementares entre os âmbitos de governo. A replicações de práticas nos municípios demonstram que, aos poucos, o poder local compreende as suas atribuições nas relações
internacionais. O crescente aparecimento de organizações especializadas sobre o tema, por sua vez, fortalecem essa discussão federativa.
Se o oitavo capítulo analisa essas quatro variáveis do processo de institucionalização da “Atuação Global Municipal”, o nono capítulo aprofundará sobre a organização interna desses municípios. Mais especificamente, será analisada a ampliação (ou não) das estruturas administrativas de atuação internacional. Dados recentes do Observatório da Cooperação Descentralizada, coletados pela CNM, demonstrarão se essa institucionalização foi capaz de manter tais estruturas internacionais, mesmo com as mudanças ocasionadas com as eleições locais de 2008.
CAPÍTULO 8 – EVIDÊNCIAS DA INSTITUCIONALIZAÇÃO
Há claras evidências da transformação do contexto brasileiro em direção a uma institucionalidade maior da atuação internacional dos governos municipais. O processo é moroso, freado por inúmeras agendas internas, mas tem-se obtido progressos graduais e significativos. Quando se analisa esse contexto dentro de uma temporalidade histórica, observa-se um incremento acelerado nos últimos anos.
Ao elucidar uma linha sucessória de eventos responsáveis por esse incremento, espera-se demonstrar os passos e os âmbitos dessa institucionalização. Por certo, não será possível abarcar os inúmeros eventos correlacionados com esse processo, concentrando-se em alguns marcos essenciais (reunidos em um quadro ao final do capítulo). Depara-se, assim, com o dilema de abordar os eventos mais relevantes para a compreensão dessa institucionalização, mas ao mesmo tempo corriqueiros nessa literatura especializada, sem ser enfadonho e superficial. Por isso, algumas estratégias serão adotadas a fim de manter o interesse do leitor.
Mais do que a descrição dos eventos, espera-se a categorização dessas variáveis de análise úteis em outros estudos de institucionalização. Segundo, serão priorizados eventos recentes ainda não analisados na literatura. Terceiro, orientações e perspectivas serão transmitidas com a propriedade de quem presenciou alguns desses eventos dos últimos cinco anos. Por mais que se busque a positividade nas ciências humanas, é inegável a subjetividade em toda análise – obviedade que vale aqui ser ressaltada.
Segundo North (1991), as instituições compreendem regras formais e constrangimentos informais impostos nas interações humanas. Enquanto as regras formais podem mudar da noite para o dia, os constrangimentos informais se alteram devagar, exercendo um papel importante na evolução das políticas. As regras e as normas são constituídas por determinadas ideias que, uma vez institucionalizadas, adquirem persistência ao longo do tempo, criando restrições e oportunidades ao comportamento de indivíduos e