revitalização de áreas urbanas decadentes (Délégation Interministeriélle à La Ville). As políticas de revitalização urbana promovidas pelo governo francês são conhecidas como a Politique de la Ville e se instrumentam, desde então, através dos Contats de Ville - convênios de colaboração entre entidades públicas e privadas referentes a projetos de recuperação de áreas urbanas em crise.
A Grã-Bretanha tem-se mostrado, historicamente, um dos países europeus mais ativos e inovadores nesse âmbito. Já na década de 1960, com o surgimento de certas tensões sociais nas inner cities, desenvolvem-se uma série de políticas voltadas para a promoção e a consolidação de projetos de desenvolvimento comunitário, projetos que pretendiam articular relações de consenso, de parceria entre o governo central, as autoridades locais e os grupos comunitários. O governo conservador de Margaret Thatcher promoveu uma mudança de orientação significativa nesse tipo de políticas, deslocando para um segundo plano os objetivos sociais, priorizando os objetivos de desenvolvimento econômico, reduzindo o papel das autoridades locais e promovendo uma maior participação do capital privado nos programas de recuperação. Em 1991 se impulsionou o programa City Challenge, através do qual se destinavam recursos para projetos de revitalização com base em avaliações de sua qualidade, inovação e confiabilidade. O chamado Single Regeneration Budget, aprovado em 1994, reunia recursos de diferentes departamentos para o mesmo propósito. A chegada do New
Labour ao poder em 1997 supõe um novo ponto de inflexão de grande calado nas
políticas de revitalização: mobiliza-se um maior volume de recursos para a recuperação urbana, diversifica-se os programas de atuação e se vinculam de forma mais explícita a uma estratégia nacional de luta contra a exclusão social promovida pela Social Exclusion
Unit, encabeçada pelo primeiro-ministro.
Na Espanha, o mapa deste tipo de políticas é muito mais complexo e difícil de esclarecer. De saída porque não parece ter adquirido a mesma centralidade na agenda das políticas públicas que em outros países. Em segundo lugar, porque, à diferença de países como Grã-Bretanha, existe uma associação muito forte entre “políticas urbanas” e “políticas locais”. Por isso, boa parte das iniciativas de recuperação corresponde às prefeituras, apesar de essas terem procurado apoio financeiro em escalas mais amplas de governo, por exemplo, através dos Programas URBAN de La Unión Europea, ou das
Áreas de Rehabilitación Integral (um programa de ajudas à revitalização de áreas
urbanas carentes, promovido pelo governo central no princípio da década de 1980 e centrado basicamente na recuperação de moradias, com fundos da Administração Central e administrado pelas Comunidades Autônomas). Recentemente, algumas comunidades autônomas tem adotado iniciativas notáveis nesse campo. Na Catalunha se pôs em marcha em meados dos anos de 1990 o Pla de Dinamitzció del Desenvolupament
Comunitari, destinado à promoção de planos comunitários, especialmente em polígonos
de moradias subvencionadas. Mais recentemente, a aprovação da Llei de Barris nessa comunidade mobilizou uma quantidade de recursos sem precedentes nas políticas autonômicas de recuperação urbana, afetando nesse momento a mais de oitenta bairros dessa comunidade.
Uma análise global do conjunto de políticas de recuperação urbana na União Européia e da literatura que tem sido fomentanda nos permite detectar certas tendências de mudança e inovação neste âmbito com respeito aos diferentes enfoques tradicionais de política urbana. Tais tendências vão se materializando num conjunto de princípios e de conceitos que hoje se reivindicam, cada vez mais, nesse tipo de políticas:
Quadro 1.
Inovação nas políticas urbanas
Políticas urbanas “tradicionais”
Tendências de inovação
Foco das políticas Generalizante Territorializado Posição diante de
problemas
Reativa Estratégica
Papéis locais Residuais Centrais
Forma de intervenção Setorializada/ especializada Inter-setorial / transversal Sujeito das políticas Administrações Públicas Redes multiníveis e
Fonte: elaboração própria
Focalização territorial
Em termos gerais, podemos detectar uma tendência a ressaltar a necessidade de reconhecer as especificidades territoriais das problemáticas sociais e, em conseqüência, a necessidade de adaptar as políticas a essas especificidades. Formulado de outra forma, os enfoques universalistas tendem a homogeneizar o tratamento dos problemas e incorrem no risco da indiferença diante da diversidade de situações territoriais (Hutchinson, 2000). Os programas aos quais estamos fazendo referência, pelo contrário, não somente discriminam positivamente as áreas urbanas carentes, destinando recursos específicos muito significativos em cada território, mas tratam, além disso, de adaptar as agendas e as formas de desenvolver e operacionalizar as políticas urbanas atendendo às particularidades de cada lugar.
Agendas multidimensionais
Podemos distinguir uma tendência a articular projetos de recuperação sobre a base de agendas de atuação de temáticas diversas. Partindo do reconhecimento de que as problemáticas dessas áreas urbanas são multidimensionais, os planos de atuação costumam compreender ações que afetam a transformação urbanística, ambiental, socioeconômica e sociocultural dos territórios sobre os quais se intervém. Na prática operativa, esta perspectiva costuma se refletir na constituição de mecanismos de coordenação intersetorial entre organizadores que, tradicionalmente, operavam em separado, desde as clássicas especializações setoriais do modelo burocrático. A “intersetorialidade” ou a “transversalidade”, portanto, se convertem em conceitos chave para as novas políticas de revitalização (Couch, Fraser e Percy, 2003).
Enfoque estratégico
A razão de ser dessas políticas baseia-se na vontade de fomentar processos de transformação do território, partindo de um enfoque que combina diagnóstico e prospectiva, atuações concretas e planos estratégicos de transformação. As novas políticas de revitalização, por conseguinte, pretendem ir superando (ou pelo menos complementando) os enfoques reativos e assistencialistas tradicionais e promovendo, em seu lugar, capacidade de antecipação dos problemas e perspectiva de transformação a médio e longo prazo. Trata-se, em suma, de agir sobre os fatores que geram as espirais de declínio ou de promover estrategicamente novos círculos virtuosos de recuperação.
Liderança local
Apesar de muitos dos programas concretos de atuação em áreas urbanas em crise partirem de marcos de política pública definidos por instituições regionais, estatais ou inclusive supra-estatais, a maioria deles concede um grande protagonismo aos atores mais comprometidos com o território. No plano institucional, as prefeituras e seus órgãos de descentralização costumam desempenhar um papel de liderança na formulação de políticas, longe do esquema de subordinação executiva em níveis “superiores” de governo. Dessa mesma forma, os técnicos e profissionais, as associações, os agentes que residem ou que operam no território costumam participar ativamente na formulação e na implementação desses programas.
Redes plurais e participação comunitária
Assim sendo, esses programas costumam articular-se a partir das interações entre múltiplos atores de natureza diversa: administrações de diferentes esferas governamentais, representantes políticos e técnicos e profissionais ligados ao território,
entidades privadas, movimentos e associações cidadãs, vizinhos e voluntários. Atores que acabam elaborando conjuntamente diagnósticos das problemáticas, negociando prioridades, sendo co-responsáveis na implementação de atuações, contribuindo com recursos de natureza diversa para o bom funcionamento dessas políticas.
Todos esses princípios, tal como se destacava anteriormente, refletem a vontade de inovação nos enfoques e nos instrumentos de política urbana. Refletem, em resumo, uma nova concepção da governança urbana que enfatiza, na essência, o caráter diverso, complexo e dinâmico dos problemas; e no operativo, a necessidade de reforçar os elementos de proximidade e de participação plural nas políticas urbanas (Le Galès, 2002; Blanco y Goma, 2003). Parafraseando Kooiam (1993), os problemas complexos, dinâmicos e diversos exigem respostas articuladas a partir da complexidade, dinamismo e diversidade. O,u tal como formula Percy-Smith (2000:16), “a exclusão social é, necessariamente, um fenômeno complexo que exige intervenções de política públicas complexas”.