As características da sociedade brasileira, que configuram uma cultura conservadora, uma “cultura do atraso” e conferem a esta sociedade, conforme Marilena Chauí (2001a), um perfil autoritário e violento, embora não sejam um fenômeno brasileiro40, são bastante recorrentes na sociedade contemporânea e reproduzem-se, ao lado das conquistas e das lutas por justiça, cidadania e democracia que vêm sendo travadas no Brasil. São características que, enquanto relações presentes na sociedade como um todo, marcam, por sua vez, as relações sociais e políticas que se estabelecem entre Executivo e Legislativo nas diferentes esferas de governo, assim como entre estes e as classes populares em todos os níveis de governo.
Nesse contexto, por quais caminhos a cultura do favor, do assistencialismo e a não-política no campo da assistência social se reproduz historicamente em Natal? Como os grupos no poder constroem a sua
40 Um estudo de Maria Helena Guimarães Castro (1988, p. 64-65) discute, com base em Tarrow o
clientelismo em países como França e Itália. Neste trabalho ela afirma que, “tanto o clientelismo italiano como o dirigismo francês limitavam a ação dos governos locais de esquerda e obstaculizaram a participação política dos cidadãos no processo decisório das políticas permeado por mecanismos não transparentes e bastante informais” (TARROW, S. Between Center and Periphery: Grassroots politics in Italy and France. Yale, Yale Univ. Press. 1977, citado pela autora).
hegemonia? Como o assistencialismo, a caridade pública e a filantropia, contribuem para a construção da hegemonia dos grupos no poder? Como se articulam, em Natal, o assistencialismo e o controle da população? Frente a tais questões, um dos elementos que se levanta no sentido de desvendá-las é de que as práticas que conformam a cultura do favor, da tutela e do assistencialismo encontram, em Natal, um campo fértil para se reproduzir a partir das políticas participacionistas implementadas pelo poder público a partir da segunda metade dos anos 70 do século XX.
As formas tradicionais de fazer política, baseadas no clientelismo, na troca de favores e no autoritarismo, como estilo de governar, ganham mais visibilidade a partir desse período, nas práticas e nos discursos de governantes e assumem uma forma renovada, embutida num discurso que incorpora idéias de democracia, cidadania e participação popular. Tais práticas tiveram grande impulso com as políticas participacionistas41 dos últimos prefeitos da Ditadura militar, enquanto aplicação, em nível local, das ações previstas no II Plano Nacional de Desenvolvimento – PND dos governos militares.
Diante da crise política e econômica, dos primeiros sinais de esgotamento do chamando milagre econômico e diante do agravamento dos problemas sociais, expresso na concentração de renda e no crescimento da pobreza, o Governo Federal lançou, para o período de 1975-1979, o II PND. Os programas propostos no plano incorporavam um discurso participativo e abrangiam várias áreas: saúde, nutrição, educação, habitação, bem estar social do menor e desenvolvimento de comunidade. A coordenação era do Conselho de Desenvolvimento Social – CDS e o financiamento, do Fundo de Desenvolvimento Social (FAS)42.
A implementação, no Rio Grande do Norte, da política de desenvolvimento prevista no II PND, ocorreu sem maiores problemas, sobretudo pela aproximação das forças governistas locais com o governo federal. O ator
41 O termo “políticas participacionistas” é usado para definir processos que propagam a idéia de
participação social, de participação popular, por meio da utilização de práticas nas quais a população não decide absolutamente nada das finalidades ou resultados desses processos. Um trabalho que aprofunda essa questão é o de Ammann (1997). Analisando a ideologia do desenvolvimento de comunidade no Brasil, a autora explicita como o recurso da participação foi utilizado no período da Ditadura militar para legitimar os interesses políticos e econômicos dos que ocupavam o poder no Brasil naquele período.
42 O Conselho de Desenvolvimento Social – CDS, foi criado pela Lei nº 6.118, de 9 de outubro de
1974, como órgão de assessoramento do Presidente da República. O Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social – FAS, por sua vez, foi criado pela Lei nº 6.168, de 9 de dezembro de 1974 com a finalidade de dar apoio financeiro aos programas do PND.
principal neste cenário era o Senador Dinarte Mariz, o qual, segundo Andrade (1996, p.123), desenvolveu todo um trabalho de articulação política, a fim de conseguir a aceitação do Sr. Tarcísio Maia pelos grupos políticos locais, após este ter sido indicado pelo General Golbery do Couto e Silva para assumir o governo do Estado, em 1975. Com isso, teve início um período marcado pela hegemonia da família Maia à frente da prefeitura de Natal e do governo do Estado no RN.
A família Maia, enquanto força política, se vinculava à oligarquia agrária algodoeira-pecuária cujo representante principal na década de 1970 era o então Senador Dinarte Mariz, o qual surgiu na vida política do RN como coronel na região do Seridó, havia sido governador do Estado no período 1955-1960 e conforme Trindade (2004, p. 60), era um político tradicional, financiou o Partido Popular nos anos 30 com dinheiro ganho no comércio do algodão e financiava a União Democrática Nacional – UDN.
Um dos atos marcantes do governo de Dinarte Mariz, conforme Germano (1982, p. 52), foi a aprovação, em 1960, pela Assembléia Legislativa, numa sessão que reuniu apenas deputados governistas, do que ficou conhecido como o ‘inventário político’, que “consistia, essencialmente, em contemplar amigos e correligionários com empregos e aposentadorias em bons cargos públicos.” O Diário Oficial que publicou esse “inventário” foi recolhido das bancas e apreendido pela polícia militar a mando do então governador. De modo que até hoje não se sabe quais foram os atos que o governador Dinarte Mariz tomou e que impediu sua divulgação.
Assim, em 1975, o Governo Militar, por influência e indicação sua, nomeou Tarcísio Maia para governo do Estado. Foi uma estratégia bem sucedida com vistas a superar a derrota sofrida nas eleições parlamentares de 1974, quando a população do RN votou majoritariamente no Movimento Democrático Brasileiro – MDB, acompanhando uma tendência que acontecia em todo o país. Ao mesmo tempo, este fato também marcou um processo de renovação dos quadros políticos de direita, no RN, pois conforme Andrade (1996, p. 123), sua tarefa principal era “criar novas bases de sustentação política para o partido governista e de se firmar como uma nova liderança, capaz de articular o projeto de renovação política que o momento requeria”.
Em sua administração, Tarcísio Maia se preocupou em criar a estrutura social necessária à implementação do II PND no Estado e fez um governo marcado pela boa convivência com a oposição, tendo conseguido atrair o apoio de Aluízio Alves, principal liderança da oposição naquele período. Ao final do seu governo, Tarcísio encontrava-se na posição de principal articulador das forças políticas governistas, o que lhe assegurou o comando da sucessão para o Governo do Estado, cargo para o qual indicou o seu primo, Lavoisier Maia. Este, por sua vez, indicou para prefeito da capital, um dos filhos de Tarcísio Maia, José Agripino Maia, um jovem engenheiro de 33 anos que, à época, residia no Maranhão (ANDRADE, 1996, p. 126).
Como governador, Tarcísio Maia escolheu43 para prefeito de Natal o Senhor Vauban Bezerra de Faria. Em termos das ações na capital, tanto o governo estadual, como municipal priorizaram a realização de obras de grande impacto: o projeto da “Via Costeira” pelo governo estadual e obras de infra- estrutura viária pelo governo municipal.
O período do governo de Tarcísio Maia à frente do governo do Estado e de Vauban Bezerra de Faria na prefeitura de Natal foi marcado também pela regulamentação do Plano Diretor de Natal, o qual, depois de aprovado, passou a ser um instrumento utilizado pela população na defesa dos seus interesses, como a defesa de áreas de preservação ambiental, contra a especulação imobiliária, a construção de grandes edifícios de forma desordenada na orla marítima, tendo em vista que tais edifícios acabariam aumentando a temperatura na Cidade por impedir a entrada de ventos vindo do Oceano Atlântico (ANDRADE, 1987, p. 44).
A política habitacional foi uma outra prioridade do período, a qual se aliou a implementação do Programa Nacional de Centros Sociais Urbanos – PNCSUs, destinado a desenvolver serviços sociais e promover atividades comunitárias, complementares aos programas de habitação, abastecimento d’água, saneamento, transportes coletivos, segurança pública, controle de poluição etc.
Os serviços prestados no âmbito dos Centros Sociais Urbanos - CSUs eram considerados de alta relevância social e envolviam ações no campo da educação e cultura, do desporto, da saúde e nutrição, do trabalho, da previdência e assistência social e da recreação e lazer. Os serviços voltados ao trabalho
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Durante a Ditadura militar os prefeitos das capitais não eram eleitos, era uma escolha dos governadores, que por sua vez eram escolhidos e nomeados pelo Presidente da República.
correspondiam ao “treinamento profissional e orientação para o trabalho e agências de emprego”, e as ações no campo da previdência voltavam-se para “expedição de carteiras de trabalho e assistência previdenciária” (BRASIL..., 1975, p. 8).
Em termos de assistência social, as ações recaíam basicamente sobre a “assistência ao menor abandonado e a velhice”. O projeto voltado para a questão do “menor”, no âmbito de uma das unidades do CSU em Natal44, conforme estudo realizado por Nicolau (1984, p. 53), desenvolvia atividades de iniciação ocupacional e ação educativa junto aos pais, o que envolvia a busca do compromisso destes com a educação dos filhos e questões relativas ao direito previdenciário.
De modo geral, as ações realizadas, além de cumprir o papel próprio das políticas sociais de redução dos custos com a reprodução da força de trabalho, buscavam integrar a população usuária destes serviços à ordem vigente. Um exemplo disso é a ênfase dada ao projeto de participação comunitária por meio da institucionalização de núcleos de base, ou grupos de representantes, assessoramento a grupos de jovens, “articulação de canais de comunicação entre os grupos, o governo e o povo em função do desenvolvimento comunitário” (NICOLAU, 1984, p.52). Neste aspecto da relação povo-governo, o projeto de participação comunitária implementado pelo CSU foi apenas o ponto de partida para uma política muito mais agressiva e ousada dos governantes do grupo Maia nos anos seguintes.
O espaço do CSU foi também o lugar para o desenvolvimento e fortalecimento das práticas clientelistas, sobretudo pelo repasse dos serviços como favor, e da construção da imagem dos governantes como benfeitores. Para isso, conforme Nicolau (1984) era necessário contar com direções e um corpo técnico comprometidos com os chefes políticos e com a prática clientelista. A autora observa que “na maioria dos CSU’s implantados, cerca de 10 CSU’s até 1979, a força política oligárquica usa os cargos existentes nestes Centros e o próprio local físico-social em função dos seus interesses partidários” (NICOLAU, 1984, p. 45).
44 Natal foi a primeira cidade do país a implantar a política de Centros Sociais Urbanos. A primeira
unidade do CSU foi instalada num conjunto habitacional – Cidade da Esperança, na zona oeste de Natal.
Em nível do RN, para garantir esta política, o Governo Estadual criou a Secretaria de Trabalho e Bem Estar Social (STBS), órgão responsável pela execução do Programa Nacional de Centros Sociais Urbanos. Desde a sua criação esta secretaria foi o espaço político fundamental de construção das políticas de participação comunitária, desenvolvendo ações diretas junto à população, criando ou cooptando os mais diferentes grupos: de jovens, de idosos, conselhos comunitários etc.
Em 1986, o jornal “Nova Gente” (A STBS..., 1986, p. 5), um boletim informativo da Pastoral da Juventude do Meio Popular (PJMP) da Arquidiocese de Natal, denunciava a manipulação política e o assédio que vinha sendo praticado junto aos grupos de jovens vinculados a esta pastoral, tanto na capital, quanto no interior do RN, por técnicos da STBS, desde 1985. O Órgão vinha promovendo, segundo o boletim, atividades como encontros, festivais de quadrilhas juninas, visitas de técnicos da secretaria aos grupos de jovens e uma campanha de cadastramento de grupos de jovens. O jornal chamava atenção para que os grupos de jovens estivessem atentos a possíveis práticas de cooptação e manipulação política por parte da STBS, sobretudo por ser 1986, um ano eleitoral.
Assim, pela ação do Estado, surgiu em Natal nos anos de 1970, um tipo de participação popular45 viabilizada a partir de políticas públicas voltadas para o urbano, cujo objetivo era integrar as classes subalternas no desenvolvimento urbano e evitar o surgimento de conflitos sociais, considerados prejudiciais à harmonia da sociedade.
Com um discurso democratizante, este tipo de participação popular originou também um padrão de relação entre poder público municipal e classes subalternas, que reeditou as velhas práticas populistas, clientelistas, assistencialistas e de reprodução da subalternidade da parcela mais empobrecida
45 No âmbito da Universidade Federal do Rio G. do Norte, vários pesquisadores já desenvolveram
estudos voltados para a análise das políticas participativas desenvolvidas nos governos autoritários, o papel que as forças governistas locais desempenharam no período e a relação destas políticas com o processo de constituição das organizações comunitárias e do movimento de bairro em Natal. Um dos trabalhos mais significativos a esse respeito foi a pesquisa de âmbito regional “Estado e Movimentos Sociais Urbanos no Nordeste”, desenvolvida no período 1988-1990 por pesquisadores dos cursos de pós-graduação em Ciências Sociais das Universidades Federais do Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Alagoas, Sergipe e Bahia, coordenada pelo Centro Josué de Castro Estudos e Pesquisas, do Recife. Na UFRN, ela foi desenvolvida por professores do Mestrado em Ciências Sociais e de outros departamentos, sob a coordenação da Professora Ilza Araújo L. de Andrade e teve como título “Estado e Movimentos Sociais Urbanos - o caso de Natal” (ANDRADE, 1987,1990,1991). Além desta pesquisa, há outros trabalhos que tratam destas questões, como Paiva (1994) e Andrade (1996).
da população. Tal “participação popular” encontrou, na realidade de Natal, terreno fértil para se desenvolver, dada a existência de uma sociedade civil pouco organizada e da ausência de organizações comunitárias consolidadas e criadas a partir de iniciativas da própria população.
O outro fator favorável às políticas participacionistas foi a política habitacional do governo autoritário. Conforme exposto anteriormente, Natal sofreu, a partir dos anos 70 do século XX, uma grande expansão do seu espaço urbano por meio da construção de conjuntos habitacionais46. Estes se tornaram espaços privilegiados para o desenvolvimento de programas “participativos”, através dos quais o Estado tomou para si a tarefa de “organizar a população.”
Em 1979 a família Maia continuou ocupando o governo estadual. A liderança escolhida pelo então presidente Geisel para governador do RN foi Lavoisier Maia Sobrinho, o qual, convidou para assumir a prefeitura de Natal o jovem engenheiro José Agripino Maia. Este é um período em que em várias regiões do país, sobretudo no sul-sudeste, pouco a pouco, os movimento sociais voltavam à cena política, tornando visível a insatisfação popular com a Ditadura militar e com a crescente desigualdade social. Em Natal, contudo, convive-se com uma sociedade civil pouco mobilizada e grupos políticos que utilizam estratégias participativas para se consolidar no poder (ANDRADE, 1987, p. 47).
José Agripino Maia, penúltimo prefeito “biônico”47 de Natal, tomou posse aos 23 de março de 1979 e dedicou-se a implementar, em nível local, a Política Urbana Nacional definida no Programa Nacional de Capitais e Cidades de Porte Médio (PNCCPM), cuja versão local foi, conforme Andrade (1996, p. 131), o Plano de Desenvolvimento Municipal – PDM. O PDM, segundo a autora, incorporou também outros projetos nacionais como: o Projeto de Complementação Urbana e Recuperação Acelerada – CURA e o Programa de Erradicação da Sub-Habitação – PROMORAR, cujo objetivo era a erradicação de favelas. Logo no início da sua gestão, José Agripino Maia se destacou pela nova forma de atuação ligada ao atendimento às demandas da população de baixa renda e “à
46 Conforme Andrade (1996, p. 135), foram construídos em Natal, no período 1974-1985, 34.825
unidades habitacionais, que atingiram uma média de 191.537 pessoas, num momento em que a Cidade possuía 416.898 habitantes. Cerca de 60% deste total de habitações (20.254 unidades), foram entregues à população no período 1980-1983 (MINEIRO, 1998, p. 143-144). Atualmente, dados da SEMURB de 2003 informam a existência de 151 conjuntos habitacionais e um total de 55.999 unidades (NATAL...,, 2003c).
promoção de programas envolvendo a organização popular, como os encontros
de bairros, onde discute com a população os seus problemas.”48 (ANDRADE, 1987, p. 47, grifos da autora).
Com os recursos do projeto CURA, o prefeito realizou grandes obras de pavimentação e abrigos de ônibus, uma das obras marcantes da sua administração.49 A preocupação do prefeito José Agripino para com a população mais carente, aparece em um dos seus primeiros pronunciamentos, na solenidade de anúncio do secretariado, publicado no jornal “A República” de 23.03.79 e citado por Andrade (1996, p. 127): ‘vamos governar para toda a cidade, mas a ênfase maior será dada àqueles que não têm força para nos estirar a mão. Nós vamos até eles. Vamos estender a mão do Poder Executivo da cidade ao povo humilde que precisa de nós’.
Este discurso, juntamente com alguns atributos pessoais do prefeito, foram capazes de impressionar a população e fazer com que ele aparecesse como alguém que se diferenciava do perfil dos políticos existentes até então. O primeiro diferencial era sua juventude; o segundo, o fato de possuir uma formação técnica; e um terceiro diferencial era a demonstração de conhecimento da realidade da cidade. Com isto, ele se tornou uma das lideranças políticas de direita de maior expressão em Natal (ANDRADE, 1996, p.127).50
A política participativa era desenvolvida basicamente por meio do trabalho da Assessoria de Promoção Social,51 da realização de encontros do prefeito com a população nos diversos bairros da periferia de Natal; do envolvimento da população em obras, como pavimentação de ruas; e ações da política de
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Essa prática foi o embrião do que nos anos 90 em diante se configurou em uma das estratégias mais bem sucedidas de Vilma de Faria para se manter em contato direto com o povo e que tem sido apresentado como uma importante iniciativa de promoção da “cidadania” e da “participação popular”: o Programa “Prefeitura nos Bairros”, o qual será melhor apresentado no capítulo 4.
49 O projeto também se destinava a financiar: pontes, sinalização de tráfego, equipamentos de
saúde, educação e lazer (Andrade 1987, p. 48; 51-52).
50 Mas, José Agripino Maia, ou este perfil de liderança política não é um caso isolado. Há no
nordeste, neste período, o surgimento de várias lideranças novas de direita, quadros políticos novos que nasceram da ditadura e passaram a construir um campo próprio e uma política diferenciada em relação ao que até então era praticado pelos velhos coronéis. Além de José Agripino Maia tiveram esta origem políticos como Roberto Magalhães em Pernambuco, Wilson Braga na Paraíba, Hugo Napoleão no Piauí, Divaldo Suruagy em Alagoas, Gonzaga Mota no Ceará. Todos com trajetórias muito parecidas: foram prefeitos das capitais, depois governadores e construíram o PFL em seus estados.
51 Conforme Andrade, a Assessoria de Promoção Social era uma estrutura administrativa
vinculada ao gabinete do prefeito para coordenar as ações da área social e fazer a articulação do executivo com as organizações de bairro (Andrade, 1996, p. 137).
desenvolvimento comunitário, cujos locais privilegiados eram os conjuntos habitacionais.
Um depoimento da Assessora de Promoção Social na administração José Agripino, em entrevista à equipe da pesquisa “Estado e Movimentos sociais Urbanos no Nordeste”, citado por Andrade (1996, p. 137-138), é bastante esclarecedor de como se desenvolvia este processo participativo no contexto de Natal:
[...] nós discutíamos a proposta da prefeitura naquele bairro, nós ouvíamos a comunidade, fazíamos triagem dos pedidos e o encaminhamento aos diversos órgãos da prefeitura para atendê- los. O prefeito tomava conhecimento e definia as prioridades dentro da limitação de recursos que a prefeitura tinha e se dava uma resposta ao povo: de como ia ser feito, de quando seria feito... Isso quando se tratava de uma obra física. Quando a obra era concluída, a própria comunidade era responsável pela promoção da inauguração. Eles estavam sempre presentes nos palanques das inaugurações, falando em nome da comunidade. Então eles tinham uma participação do começo ao fim.
Trata-se de uma participação que, em primeiro lugar, destinava-se a