Mål på regnskapskvalitet

Embora já fossem observadas ações de caráter extensionista com atributos previstos na legislação desde meados do século XIX, a institucionalização de um serviço de ATER no Brasil, de forma efetiva, ocorreu ao longo das décadas de 50 e 60, com a criação das Associações de Crédito e Assistência Rural (ACAR‟s), nos estados, com base na experiência pioneira da ACAR, criada em 1948, em Minas Gerais. Estas associações consistiam em entidades civis, com objetivo de prestação de serviços de extensão rural e realização de projetos técnicos direcionados a agentes financeiros para a contratação de crédito (PEIXOTO, 2008; PEIXOTO, 2009).

As ACAR‟s eram coordenadas pela Associação Brasileira de Crédito e Assistência Rural (ABCAR), criada no ano de 1956, e inicialmente compreendida como uma entidade civil de direito privado. A natureza jurídica da ABCAR (também conhecida e mencionada na legislação como Sistema Brasileiro de Extensão Rural - SIBER) foi modificada em 1961 por meio da publicação de decretos presidenciais, que passaram a atribuir a essa associação o

caráter de “entidade de utilidade pública” e a reconhecê-la como coordenadora do Sistema de Extensão e Crédito Supervisionado, no Brasil (PEIXOTO, 2009; ROSS, 2012)

Segundo Oliveira (2013), apesar do extensionismo previsto pelas ACAR‟s, juntamente com o crédito rural supervisionado, objetivar (teoricamente) abranger pequenos proprietários que não possuíam instrução técnica e permaneciam à margem da produção mercadológica, a sua criação estava, na verdade, atrelada aos interesses da classe dominante. A afirmação deste autor pode ser mais facilmente compreendida quando se analisa a origem e o momento em que se deu a criação das ACAR‟s. Como recorda Peixoto (2009), a criação destas associações foi impulsionada, principalmente, por incentivos da Associação Internacional Americana para o Desenvolvimento Social e Econômico (AIA), entidade filantrópica, vinculada à família Rockefeller, que era bastante próxima ao governo americano. Em 1954, o governo brasileiro, inspirado nos resultados positivos da ACAR-MG, assinou um acordo com o governo estadunidense e criou o Projeto Técnico de Agricultura (ETA), a fim de estabelecer uma cooperação técnico-financeira, destinada à execução de projetos de desenvolvimento rural, entre estes destacava-se a coordenação nacional das ações de extensão rural. Diversas unidades de ETAs foram criadas em cada estado, nos anos posteriores e em muitas situações consistiram nos embriões de cada ACAR na respectiva unidade da federação (PEIXOTO, 2009).

As ações desenvolvidas nesse momento caracterizaram um dos grandes períodos da extensão rural no país: o Humanismo Assistencialista (1948-1962), neste, as práticas extensionistas visavam o aumento da produtividade agrícola, que (supostamente) resultaria em melhorias nas condições de vida das famílias rurais, em vista do aumento da renda e da redução da mão-de-obra demandada no processo produtivo (LISITA, 2005). O período foi caracterizado pela ideia da extensão como uma modalidade informal e integral de educação, voltada para agricultores, donas de casa e jovens rurais, com o intuito de auto-realização destes atores. O Humanismo Assistencialista tinha como características mais marcantes, uma equipe local de trabalho paritária, constituída de um extensionista agrícola e uma extensionista doméstica, e o crédito rural supervisionado (RODRIGUES, 1997).

Essa orientação mostrou-se incompatível com a estratégia produtivista defendida pelos governos militares. Em vista disso, como colocado por DA Ross (2012) e Pettan (2010), após uma negociação em 1966, para que o Siber pudesse se ajustar ao novo regime, a ABCAR determinou mudanças na sua orientação filosófica e operacional; agora, sob a coordenação do Ministério da Agricultura, a entidade e suas afiliadas em nível estadual, passaram a ser oficialmente compreendidas como organizações executoras de extensão rural no país.

Mussoi (1985) observa que somente em meados da década de 1960, o Brasil se depara efetivamente com o início da “Revolução Verde Nacional”; a assistência técnica no país toma nova direção e fundamenta-se na adoção de metodologias persuasivas, com o objetivo principal de superar aquilo que era considerado o maior entrave para o desenvolvimento: o atraso rural; cuja solução se resumia basicamente na adoção do Crédito e da Assistência Técnica. Estes instrumentos permitiriam, segundo o raciocínio linear predominante na época, a adoção de tecnologia moderna, que logo implicaria no alcance de maiores produtividades/produção e obtenção de rendas superiores. Tal noção contribuiu para que a extensão rural seguisse o caminho da especialização, com foco no produto, com praticamente o abandono do já escasso trabalho social.

Nos anos que sucederam à criação das ACAR‟S, estas entidades foram ano a ano incorporadas aos estados e criadas empresas ou outras organizações governamentais de assistência técnica. Em 1974, com a instituição da Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater), o sistema foi estatizado, uma vez que as ACAR‟s passaram a dar lugar às Empresas de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER‟s), incorporadas ao Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural (Sibrater). Este substituiu o Sistema Abcar ou Siber e abrangia, também, organizações não governamentais envolvidas em ações de ATER. A Embrater consistia em uma empresa pública, ligada ao Ministério da Agricultura, com as funções de integrar e fomentar o Sibrater, por meio da capacitação dos profissionais responsáveis pelo desenvolvimento da extensão rural e do repasse de recursos oriundos de programas federais de apoio à agricultura. Esta nova configuração institucional previa a articulação entre as ações desenvolvidas pela Embrater e pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), para que fossem disseminadas tecnologias modernas de forma massiva, com o estímulo à adoção de pacotes tecnológicos voltados para o aumento da produtividade (PEIXOTO, 2009; ROSS, 2012).

Esse momento coincidiu com o auge do período do Difusionismo produtivista (1963- 1984), em que a extensão rural era utilizada como instrumento para a inserção dos agricultores na dinâmica de mercado e caracterizava-se por estímulos à adoção de pacotes tecnológicos modernizantes. É justamente nessa fase, em que se observa grande expansão da estrutura operacional do sistema extensionista no país (LISITA, 2005; RODGRIGUES, 1997). No modelo difusionista, sobressaía o papel passivo dos agricultores como simples usuários de tecnologia, dentro da perspectiva produtivista da Revolução Verde. Privilegiava- se a assistência individual a agricultores tidos como inovadores e que dispunham de fácil acesso ao crédito rural, os quais, geralmente, correspondiam às parcelas dos médios ou dos

grandes produtores. Dentro da lógica do difusionismo, estes agricultores, posteriormente, atuariam como multiplicadores para os demais, uma vez que os seus esforços seriam imitados por outros produtores, em consequência dos supostos sucessos alcançados com a adoção dos pacotes tecnológicos (BEDERGUÉ, 2002; PEIXOTO, 2009).

Segundo Mussoi (1985), anterior ao período ditatorial iniciado em 1964, a extensão rural não sofria intervenções expressivas; mas a partir das eleições de 1978 e de 1982, a extensão rural ganha importância político estratégica, o que levou à intensificação das intervenções de políticos ou grupo econômicos, com profundos prejuízos na reformulação das diretrizes extensionistas, ou mesmo, impedimento destas.

O processo de modernização da agricultura brasileira, especialmente durante os anos 1960 e 1970, se deu por meio das estratégias apregoadas pela Revolução Verde, com base em pacotes que contemplavam tecnologias genéticas, mecânicas e químicas, os quais prometiam a elevação da produtividade, o que permitiria contribuir para o combate à fome e à miséria observadas nos ditos países subdesenvolvidos. A extensão rural, nesse momento, manteve-se focada nos produtores que apresentavam potencial de resposta, o que significou privilegiar os agricultores mais capitalizados e com maior grau de instrução, favorecendo, mais uma vez, as camadas sociais mais privilegiadas da população e resultando na marginalização social daqueles agricultores que não se enquadravam nesse perfil. Estas questões reforçam o caráter excludente das estratégias de difusão tecnológica (extensão rural) concebidas na época, que juntamente com outras ferramentas de política agrícola (pesquisa, crédito rural, etc.), conformavam as principais estratégias para a promoção da modernização no espaço rural brasileiro. Acrescenta-se, ainda, que a adoção das inovações tecnológicas, alicerçadas, sobretudo, no melhoramento genético, na mecanização e na intensificação do uso de insumos químicos, designadas pelos países industrializados e concebidas (inicialmente) para a realidade destes, agravou a situação de dependência tecnológica e econômica dos produtores, bem como, dos países periféricos em relação aos centrais (CAPORAL, 2006; FINATTO, 2006; MUSSOI, 1985; PEIXOTO, 2009).

Nesse momento, marcado pelo Difusionismo Produtivista, a extensão se limitava a um empreendimento voltado para a persuasão dos produtores para a adoção de novas tecnologias, sendo desconsideradas as suas reais necessidades e os respectivos conhecimentos deste público (LISITA, 2005). Como afirma Caporal (2006), nos processos vinculados à orientação que pretendia a “modernização conservadora”, os agricultores eram vistos como meros depositários de pacotes e de conhecimentos gerados pela pesquisa, e, em muitas situações, tais alternativas não correspondiam às particularidades dos agroecossistemas

manejados. Os esforços por parte do Estado para a modernização do modelo agropecuário brasileiro, conforme observam Sauer e Balestro (2009), contaram com recursos voltados exclusivamente para o fomento às pesquisas e à disseminação do pacote tecnológico pautado na lógica do monocultivo, o que repercutiu na exclusão da grande maioria dos agricultores familiares.

Como discutido por Altieri (2006), a modernização agrícola não contribuiu para a solução do problema generalizado da pobreza rural, nem implicou em resultados positivos em relação à distribuição da terra e da renda. As alternativas apresentadas para a modernização da agricultura mostraram-se positivas no curto prazo e, particularmente, para os agricultores que detinham mais recursos e acesso mais facilitado às políticas de incentivo, contudo, tais opções mantiveram-se distantes das necessidades e condições da maioria dos agricultores familiares.

De acordo com Peixoto (2009), em vista das críticas vinculadas a esse padrão tecnológico de modernização da agricultura, juntamente com a pressão de movimentos ambientalistas, notou-se o ressurgimento do movimento da agricultura alternativa, no final da década de 1970; e, com o fim do regime militar e o estabelecimento da Nova República, em 1985, as discussões, no âmbito acadêmico, sobre agroecologia [nesse momento as diversas linhas da agricultura alternativa] e reforma agrária começaram a ganhar forma.

Mussoi (1985) afirma que, em meados da década de 1980, observou-se a pressão exercida por agricultores e por extensionistas, o que resultou na reavaliação dos objetivos e diretrizes da extensão rural no país, com a reivindicação de um novo modelo extensionista, baseado na visão sistêmica das unidades de produção, no uso racional dos recursos naturais, no emprego de tecnologias apropriadas, na produção de subsistência e, principalmente, caracterizado pela utilização de metodologias participativas. Entre os fatores que contribuíram para mudanças nas perspectivas e metodologias da extensão rural, durante esse período, Rodrigues (1997) destaca, também, a crise econômica que se instalou no país, no início da década de 1980, a qual dificultou a continuidade do processo de modernização da base técnica da agricultura, no mesmo ritmo estabelecido na década anterior, com foco no crédito rural subsidiado. Esta conjuntura mais geral acabou por influenciar as diretrizes governamentais que regiam a política de extensão rural e passou-se a recomendar a retomada dos trabalhos, tendo nos pequenos produtores o público prioritário. De modo semelhante, Ross (2012) declara que no início da década de 1980, com um contexto econômico desfavorável e o endividamento externo dos países latino-americanos, foram reduzidos os investimentos públicos, também, no setor agropecuário, o que levou a intensificação das críticas à estratégia de desenvolvimento alicerçada na modernização da agricultura, bem como ao padrão de

extensão rural que lhe deu suporte; estas críticas ganharam ainda mais destaque com o fim do regime militar.

Caporal e Costabeber (2007), em reflexão acerca da extensão rural, praticada nos anos 1980, destacam a relevância de uma mudança radical na metodologia até então adotada, a qual propunha substituir os tradicionais métodos de extensão, concebidos para assegurar “processos que levam à adoção de tecnologias que, em geral, caracterizam-se por colocar o extensionista numa posição de dominador e os agricultores numa posição de dominados” (CAPORAL; COSTABEBER, 2007, p. 14).

A abertura política que marcou o início da década de 1980 possibilitou a estruturação do movimento social extensionista; em tal contexto, ganha relevo a Federação das Associações e Sindicatos dos Trabalhadores de Assistência Técnica e Extensão Rural e Serviço Público do Brasil (FASER), criada em 1986. Salienta-se que, ainda nesta década, a Embrater passou a apoiar um novo padrão de desenvolvimento rural, que abarcava preocupações de ordem ecológica, social e econômica. Essa instituição começou a incentivar, no âmbito do Sibrater, a utilização de novas metodologias de capacitação dos profissionais envolvidos com extensão rural e a priorização do atendimento aos pequenos produtores e aos beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), instituído em 1985 (PEIXOTO, 2009). Estas novas orientações convergiram para o surgimento do terceiro período, que segundo Rodrigues (1997), era caracterizado pelo humanismo crítico; sendo que a característica mais marcante deste período:

A promoção humana integral das maiorias demográficas do campo, mas sem paternalismo, dentro de uma perspectiva libertadora em que o pequeno agricultor, proprietário ou não das terras onde labuta, é sujeito de suas ações como cidadão, problematiza a sua realidade e decide (RODRIGUES, 1997, p. 123).

A extensão rural, ainda de acordo com Rodrigues (1997), pôde desenvolver o seu papel com mais ênfase no social e não com foco na perspectiva produtivista, a partir do momento em que a maciça incorporação de alta tecnologia graças ao crédito subsidiado, deixou de ser um fator chave das políticas de desenvolvimento. Entretanto, o terceiro período (Humanismo crítico), que, durante a Nova República, deveria prevalecer, não passou de um esboço, com as mudanças na estratégia política governamental, gerada com a reforma ministerial; assim, as novas orientações assumidas pelo Sibrater foram colocadas de lado e as estratégias se voltaram para a obtenção das chamadas supersafras.

De acordo com o histórico realizado por Peixoto (2009), em 1989, durante o Governo Sarney, a Embrater foi extinta, contudo, ainda nesse ano, dada a reação política do setor extensionista, que obteve o apoio dos agricultores, esta entidade foi restabelecida. Mas, em 1990, juntamente com outras estatais, a Embrater foi definitivamente extinta, com isso, observou-se a desorganização de todo o sistema oficial de ATER. Dias depois da extinção da Embrater, uma nova lei restabeleceu a ATER no âmbito das competências do Ministério da Agricultura e Reforma Agrária – MARA. Em 1993, a coordenação do Sibrater, antes a cargo da EMBRAPA, foi atribuída ao então Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária (MAARA). No ano seguinte, foi criado o Departamento de Assistência Técnica e Extensão Rural (DATER), entretanto, a ação deste mostrou-se limitada, em face da sua escassez de recursos e da pouca representatividade política dos setores responsáveis pela ATER no MAARA. Desta forma, o DATER foi impossibilitado de desempenhar o relevante trabalho que fora desenvolvido pela Embrater, o que fez prolongar a crise do Sibrater. O estabelecimento da Associação Brasileira das Entidades Estaduais de Assistência Técnica e Extensão Rural (Asbraer), no ano de 1990, e a criação do DATER, em 1994, assim como as atribuições legais ministeriais que respaldavam os serviços de ATER, não resultaram em ações ou recursos financeiros que pudessem recuperar, de forma efetiva, a relevância e o potencial de ação do setor extensionista (PEIXOTO, 2009).

Como argumenta Dias (2008), sem uma política pública de extensão rural efetiva, tal serviço manteve-se a cargo dos governos estaduais e municipais e de uma série de entidades e organizações não governamentais (ONG‟s); e na falta de um sistema coeso, tornou-se propícia à inovação nas práticas extensionistas, no âmbito dessas instituições.

Com a instituição da primeira política pública de crédito especificamente voltada para a agricultura familiar (o Pronaf, em 1996), ampliavam-se as perspectivas no campo das políticas governamentais para o segmento dos agricultores familiares. Com a consolidação do Pronaf, intensificaram-se as reivindicações por parte dos movimentos sociais em favor de um serviço de ATER público e de qualidade (DIAS, 2008; PEIXOTO, 2009). Assim, a partir do final da década de 1990, com a determinação de políticas especificamente direcionadas ao segmento da agricultura familiar, observou-se um contexto favorável à rearticulação das entidades envolvidas em serviços públicos de extensão rural, em nível federal. A pressão exercida por diferentes segmentos e movimentos sociais em prol de mudanças nos padrões tecnológicos da agricultura familiar, em direção da agroecologia, contribuiu para que o Governo Federal despendesse esforços para a reestruturação dos serviços públicos de extensão rural (PEIXOTO, 2009).

Caporal (2003) defende uma nova ATER baseada na ruptura com o modelo de extensão vinculado ao difusionismo e aos pacotes da Revolução Verde, o que implicaria, assim como prevê o pesquisador, na necessidade da formulação de novos objetivos e estratégias norteadas pela noção de desenvolvimento sustentável, por parte da extensão rural pública, de modo que esta se torne em um dos instrumentos para o apoio ao desenvolvimento rural, a partir da adoção de objetivos, estratégias, metodologias e práticas compatíveis com a transição agroecológica em curso. A missão fundamental da nova ATER pública deveria estar atrelada a esforços para o desenvolvimento de modos de vida sustentáveis, alcançados a partir de quatro objetivos: garantia de apoio à construção e manejo de agroecossistemas sustentáveis; atuação conjunta com os agricultores e suas organizações; apoio aos agricultores na determinação de tecnologias que possam minimizar riscos e otimizar recursos endógenos; e o fortalecimento de associações de grupo, a fim de reforçar laços de solidariedade (CAPORAL, 2003).

Em 2003, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) passou a responder pelas atividades de ATER. Neste mesmo ano, com o intuito de se elaborar a nova Política de Assistência Técnica e Extensão Rural (PNATER), foi promovido um amplo processo de consulta pública, por meio de seminários, encontros e audiências, com o envolvimento de organizações (não) governamentais de ATER e da sociedade civil, com a marcante participação de representações de agricultores familiares, movimentos sociais e entidades prestadoras de serviços de ATER. Como produto dos debates contemplados nesse processo, estabeleceu-se determinados consensos e um conjunto de acordos que conformou o documento que sintetiza a PNATER. É relevante destacar que esta política é orientada pelo Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (PRONATER) e a sua elaboração se deu com base na diversidade de categorias e de atividades abarcadas no âmbito do segmento da agricultura familiar, a qual levou em consideração elementos como gênero, etnia e geração, bem como o papel das organizações não governamentais (CAPORAL, 2005; BRASIL, 2015). Como salientado por Pettan (2010), a PNATER resultou também de um processo de reflexão a respeito das consequências da Revolução Verde, tendo a sua proposta amadurecida ao longo da década de 1990. Desde o seu estabelecimento, observa-se um esforço pela materialização de tal proposta, que segue acompanhada por intensas disputas em torno da noção de ATER e de seu formato institucional (DIESEL; DIAS; NEUMAN, 2015).

Coordenado pelo DATER, o Pronater constituiu o instrumento que orienta o processo de implementação da PNATER e é responsável pelo estabelecimento das diretrizes e metas para os serviços públicos de ATER no país; a sua elaboração se dá anualmente, para cada

Plano Safra da Agricultura Familiar, e mantém-se alinhado às políticas da SAF (Secretaria de Agricultura Familiar), aos Programas Estaduais de ATER e às demandas apresentadas pela agricultura familiar (MDA, 2015).

Em contraposição às estratégias empregadas no processo de modernização da agricultura brasileira, as quais se mantiveram atreladas às soluções apregoadas pela revolução verde, a PNATER designou as famílias rurais (e outros beneficiários dos programas do MDA/SAF) como público exclusivo a ser contemplado nos serviços de ATER, a utilização de metodologias focadas nas necessidades e particularidades do segmento da agricultura familiar, bem como uma nova perspectiva de desenvolvimento rural, alicerçado nos princípios da agroecologia. Esta política teve como objetivo geral:

[...] direcionar os serviços de ATER para que os mesmos possam contribuir para a promoção do desenvolvimento rural sustentável, com ênfase em processos de desenvolvimento endógeno, adotando-se uma abordagem sistêmica e multidisciplinar, mediante a utilização de métodos participativos e de um paradigma tecnológico baseado nos princípios da agroecologia (BRASIL, 2007).

A fim de se acelerar o processo de transição agroecológica, Caporal (2008) entende que o governo federal deveria destinar recursos públicos, unicamente, para financiar atividades de extensão rural direcionadas ao apoio à agricultura familiar, no processo de transição agroecológica. Argumenta que seria recomendável não mais destinar recursos federais para a prática da extensão rural convencional, a qual estimula e transfere pacotes tecnológicos que resultam em prejuízos ao meio ambiente e à saúde.

Altieri (2006) também defende o fim dos subsídios e as políticas que estimulam o emprego dos métodos químicos tradicionais. Os governos e organizações públicas nacionais e