Mål og virkemidler i landbrukspolitikken og

i landbrukspolitikken og markedsbalanseringen

2.2.1 Landbrukspolitiske mål

Landbrukspolitikken, som all annen politikk, er en løpende prosess med avveininger og prioritering mellom ulike mål og interesser. Overordnede jordbrukspolititiske mål vekt­

legges ulikt over tid. Avveiningene mellom målene gjen­

speiles i løpende operasjonalisering av målene og politik­

ken. Proposisjonene til Stortinget om jordbruksoppgjøret og om statsbudsjettet er de viktigste operasjonaliseringene av landbrukspolitikken. I tillegg kommer meldinger til Stortinget med overordnede diskusjoner av mål og politikk.

I Meld. St. nr. 9 (2011­2012) Landbruks­ og matpolitikken Velkommen til bords opererer en med 4 hovedmål og en rekke detaljerte delmål. De viktigste hoved­ og delmålene som er relevante for denne arbeidsgruppen er⁷:

– Matsikkerheit

– Produsere og sikre tilgang til maten forbrukarane etterspør

– Sikre forbrukarane trygg mat – Landbruk over heile landet

– Balansert geografisk utvikling i landbruket – Robust og effektivt landbruk

– Auka verdiskaping

– Konkurransedyktig råvareproduksjon og nærings­

middelindustri – Berekraftig landbruk

– Ivareta landbrukets kulturlandskap

7 Gjengitt etter Prop. 1S (2014­15) Statsbudsjettet for 2015 fra Land­

bruks­ og matdepartementet.

– Berekraftig bruk av og vern om landbrukets areal og ressursgrunnlag

– Redusert utslepp av klimagassar, auka lagring av kar­

bon og gode klimatilpassingar 2.2.2 Virkemidler i jordbrukspolitikken

Virkemidler i markedsbalanseringen behandles særskilt i kapittel 2.6 hvor prisfastsetting, tiltak, ordninger, plikter og rettigheter gjennomgås. Dette kapittelet gjennomgår de andre virkemidlene i jordbrukspolitikken for å sette hele virkemiddelbruken inn i en sammenheng.

Et generelt poeng i jordbrukspolitikken har vært at mange virkemidler virker mot flere mål samtidig.

Prinsippskissen i Figur 2.1 er hentet fra Prop. 1S (2013­14) Statsbudsjettet for 2014 fra Landbruks­ og matdepartemen­

tet og viser kombinasjonen av noen spesifikke og mange horisontale virkemidler.

Hovedvirkemidlene i jordbrukspolitikken er skjematisk framstilt i Figur 2.2 De nasjonale og internasjonale ram­

mene for jordbrukspolitikken setter grenser for hvilke vir­

kemidler som kan benyttes:

– Internasjonale rammer er internasjonale avtaler som regulerer vår atferd og som setter begrensinger for bru­

ken av andre virkemidler. Å utnytte importvernet er en nasjonal politisk beslutning, men handlingsrommet for utnyttingen styres i stor grad av internasjonale avtaler.

– Nasjonale rammer er generelt lovverk og generell øko­

nomisk politikk som begrenser mulighetene på jord­

brukspolitikkens område. Mer spesifikt er primærnæ­

ringsunntaket i Konkurranseloven en særlig ramme for jordbrukspolitikken.

Nærmere omtale av hovedvirkemidlene i jordbrukspolitik­

ken:

– Avtaleinstituttet er basert på hovedavtalen av 1950. Det forhandles om budsjettstøtte, prisforutsetninger og utformingen av markedsbalanseringen. Som en del av dette har jordbruket også tatt på seg det økonomiske ansvaret for eventuell overproduksjon.

– Markedsordninger er et samlebegrep for ulike økono­

miske og juridiske tiltak som sammen danner rammen for politikken som føres på den enkelte jordbrukssek­

tor. Markedsordningen for melk omfatter for eksempel importvernet, markedsregulering, prisutjevningsordnin­

gen for melk, kvoteordningen for melk og tilskuddsord­

ninger over jordbruksavtalen.

– Budsjettstøtte: ulike typer økonomiske støtteordninger over statsbudsjettet. De enkelte ordningene er nærmere beskrevet under.

– Skatt. Både direkte og indirekte skatter har blitt tilpasset særlige forhold i jordbruket og har blitt brukt som et vir­

kemiddel for å gi produksentene høyere netto inntekt og forbrukerne lavere netto matpriser.

– FoU, rådgiving og kommunikasjon handler om å syste­

matisere kunnskap om jordbruksproduksjonen og for­

midle den til dem som har nytte av den.

Figur 2.1 Skisse over spesifikke og horisontale virkemidler i landbrukspolitikken

Matsikkerhet

Horisontale virkemidler som er rettet mot flere mål.

(Inntekt, velferd, kompetanse og infrastruktur)

Bærekraftig landbruk verdiskapingØkt

Landbruk over hele landet Spesifikke

virkemidler Spesifikke

virkemidler Spesifikke

virkemidler Spesifikke virkemidler

Figur 2.2 Skisse over hovedvirkemidlene i jordbrukspolitikken

Produksjonsregulering Konsesjonsregler

Melkekvoter

Nasjonale rammer:

Generelt lovverk (konkurranselov med primærnæringsunntak) og generell økonomisk politikk

Markedsordninger

Eiendoms-og

areal-politikk Skatt

Internasjonale rammer: Avtaler som regulerer importvernet og annen politikk

Juridiske virkemidler

Økonomiske virkemidler

Avtaleinstituttet

Strategier, handlingsplaner og merking

FoU, rådgiving, kommunikasjon

Markedsregulering Budsjettstøtte

– Strategier, handlingsplaner og merking er en form for administrative virkemidler som gjerne kan være koblet mot andre typer virkemidler.

– Juridiske virkemidler handler om virkemidler i former av lover og forskrifter som regulerer jordbruksproduksjo­

nen. Eiendoms­ og arealpolitikken og husdyrkonsesjons­

regelverket er eksempler på dette.

Tilskuddene over jordbruksavtalen deles i budsjettsam­

menheng inn i følgende kategorier (budsjett for 2014 i parentes):

– Fondsavsetninger (Landbrukets utviklingsfond) (1 190,6 mill. kroner)

– Markedsregulering (290,8 mill. kroner) – Tilskudd til erstatninger (72 mill. kroner)

– Pristilskudd (pristilskudd, distriktstilskudd, frakttil­

skudd, prisnedskriving) (2 539,6 mill. kroner)

– Direkte tilskudd (driftstilskudd melk og kjøttfeproduk­

sjon, husdyrtilskudd, beitetilskudd, areal­ og kulturland­

skapstilskudd, regionale miljøprogram, tilskudd til øko­

logisk landbruk og tilskudd til miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel) (8 442,4 mill. kroner)

– Utviklingstiltak (husdyr­ og planteavl, rådgivning, pelsdyr­

fôrlag, kvalitetstiltak og fruktlager) (275,8 mill. kroner) – Velferdsordninger (avløsning ferie/fritid og sykdom, syke­

penger, tidligpensjon, landbruksvikar) (1 601,8 mill. kroner) De virkemidlene som er mest relevante for markedsbalan­

seringen og dette utvalgsarbeidet er:

– Importvernet og primærnæringsunntaket i konkurranse­

loven, se omtale i kapittel 2.3 og kapittel 2.4.4

– Avtaleinstituttet som gir faglagene innflytelse på målpri­

ser, budsjettstøtte og utforming av markedsbalanserin­

gen

– Markedsordninger: prisutjevningsordningen for melk, kvoteordning melk og korn­ og kraftforpolitikken

– Budsjettstøtte: fraktordninger og distriktstilskudd 2.2.3 Mål med markedsbalanseringen

Innenfor de overordnede landbrukspolitiske målene blir markedspolitikken gjennomført med sine mer detaljerte målsettinger.

I St. Meld. nr. 26 (1980­81) Om markedspolitikken for jordbruksvarer ble målene for markedspolitikken formu­

lert på følgende måte:

– Alle produsenter av jordbruksvarer skal ha sikker og jevn avsetning for sin produksjon.

– Alle forbruksområder uansett lokalisering skal ha jevne og tilstrekkelige tilførsler av alle jordbruksvarer til noenlunde ens pris.

– Produsentene skal sikres de priser for sine produkter som er fastlagt i jordbruksavtalen samtidig som prisene i markedet må holdes på eller under det avtalte nivå.

– Det er en oppgave å fremme produksjon og markedsføring av kvalitetsvarer gjennom klassifisering og kvalitetsbeta­

ling, opplysning og veiledning m.v.

Både produsent­ og forbrukerpolitiske mål var med.

Departementet framhevet at det viktigste målet var å sikre at jordbruket oppnår de prisene som er fastlagt i jord­

bruksavtalen. Det ble også understreket at markedsregule­

ringen er et virkemiddel i jordbruksavtalen (Vatn 1986: 9).

I St. Meld. nr. 19 (1999­2000) Om norsk landbruk og mat­

produksjon som er siste gang markedspolitikken i sin hel­

het ble behandlet av Stortinget, heter det:

«Sterkere konkurranse skal bidra til lavere kostnader i omsetning og foredling. Prisfastsettingen skal være hoved­

virkemiddelet for å unngå permanente overskuddsproble­

mer. Markedsreguleringen skal fortrinnsvis være et virke­

middel for å håndtere temporære overskudd, og tilpasnin­

ger i regionale svingninger mellom produksjon og forbruk.

Ved flere anledninger er organiseringen gjennomgått for å vurdere mulige konkurransevridende effekter i verdikjeden.

Markedsreguleringen er knyttet til produsent­ og forbruke­

rinteresser og har til formål å:

– Stabilisere prisene for produsentene og bidra til noen­

lunde ens priser over hele landet

– Sikre avsetningsmuligheter for produsentene

– Sikre forsyninger i alle forbruksområder til en noen­

lunde ens pris

– Bidra til at produsentene oppnår priser mest mulig i samsvar med jordbruksavtalens forutsetninger, samti­

dig som prisen i markedet skal holdes på eller under avtalt nivå, som gjennomsnitt for året

Markedsreguleringssystemet er utformet av hensyn til pro­

dusentene og forbrukerne og skal ikke være et sikkerhets­

nett for omsetnings­ og foredlingsleddene.»

I forskrift markedsregulering til å fremme omsetningen av jordbruksvarer (22.10.08 nr 1136) er formålsparagrafen formulert slik:

– «Markedsreguleringens formål innen produksjonene melk, korn og kjøtt av svin er gjennom et sett av vir­

kemidler å bidra til uttak av avtalt målpris i samsvar med forutsetningene om at målpris skal kunne oppnås ved markedsbalanse.

– Markedsreguleringens formål innen produksjonene egg og kjøtt av storfe og sau/lam er gjennom et sett av virkemidler å sikre et balansert marked i samsvar med gjeldende landbrukspolitikk.

– Markedsreguleringen gjelder bare norskproduserte varer.

– Tilskudd skal i samsvar med omsetningsloven utfor­

mes konkurransenøytralt i forhold til produsentene og omsetningsleddene.»

Av de politiske målformuleringene kan vi isolere hovedmå­

lene med markedsbalanseringen:

– Prisstabilitet; som er stabile priser for produsenter, men også noenlunde ens priser over hele landet.

– Avsetning; som er at alle bønder i hele landet skal kunne sikres avsetning for vare som har en viss kvalitet.

– Prisuttak; som er knyttet til jordbruksavtalens forutset­

ninger om priser.

Målformuleringene sier også noe om hva markedsbalan­

seringen ikke skal være. Det skal ikke være noe generelt sikkerhetsnett for industrien, men industrien skal sikres like vilkår innenfor markedsbalanseringen.

De viktigste koblingene mellom de overordnede målene for landbrukspolitikken og de konkrete målene for mar­

kedsbalanseringen er:

– Inntektsmålet: gjennom forutsetningene om priser i jordbruksavtalen og bruken av markedsregulering for å kunne oppnå disse prisene, er det en direkte kobling mellom inntektsmålet og markedsreguleringen.

– Distriktsmålsettingene: markedsreguleringen har mål­

settinger om prisstabilitet og avsetning for alle som bidrar til å oppfylle distriktspolitiske målsettinger.

– Forbrukeren er nevnt både i de overordnede landbruks­

politiske målsettingene og i målene for markedsregule­

ringen.

In document Evaluering av markedsbalansering i jordbruket (sider 17-20)