Como levantado em capítulo introdutório, o objeto de análise desta pesquisa se confunde com o TRIP. Dessa forma, é importante que se considere a definição encontrada no inciso XXV, do artigo 3º do Decreto n. 2.521 (BRASIL, 1998). No referido artigo, o TRIP é definido como serviço de transporte que transpõe os limites de Estado, do Distrito Federal ou de Território.
Considera-se obrigatória a delegação serviço público pelo Estado, sob a figura da permissão, para que as empresas explorem os serviços do TRIP, como versa o artigo 6º do Decreto n. 2.521 de 1998 (BRASIL, 1998). Caso não aconteça essa delegação, a empresa operará sob a ilegalidade e não estará sujeita à tutela estatal, mas pelo contrário, será
considerada infratora da lei. Antes de continuar com a caracterização dos limites do TRIP é fundamental que se discorra acerca da figura jurídica da permissão dos serviços públicos.
Sobre o assunto, o mesmo artigo 3º do Decreto n. 2.521 de 1998, define permissão como a delegação, a título precário, mediante licitação, na modalidade de concorrência, da prestação do serviço de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, feita pela União à pessoa jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco, por prazo determinado (BRASIL, 1998).
Nesse contexto, inicia-se uma breve discussão acerca da definição acima. Em primeiro lugar é necessário que se entenda sobre delegação de serviço público, uma vez que permissão é uma espécie de delegação de serviço público. Para explicar o assunto, a bibliografia divide em duas as formas de prestação de serviços públicos, a primeira delas está caracterizada como prestação centralizada e, a outra é dita prestação descentralizada dos serviços públicos (ARAGÃO, 2007, p. 559-560).
i) Serviços públicos sob a figura da prestação centralizada e descentralizada
Na prestação centralizada de serviços públicos, o próprio Estado acumula as condições de titular e de prestador do serviço público, ou seja, a Administração Direta é a responsável pela prestação do serviço. Contudo, quando a prestação do serviço público assume a sua forma descentralizada, o poder público transfere sua titularidade, ou simplesmente sua execução, por outorga ou por delegação, a entidade da Administração Indireta ou a particular, observando que este último recebe apenas a execução do serviço, ficando a titularidade com a Administração (ARAGÃO, 2007, p. 559-560).
Dessa forma, a outorga de serviço público se dá quando há transferência a ente federativo e integrante da Administração Indireta, que seja esse, autarquia, empresa pública, fundação pública ou sociedade de economia mista. Já na delegação de serviço público, o Estado transfere, por meio de contrato (concessão) ou ato administrativo (permissão ou autorização), a execução de serviço público a particular, sob as diretrizes e nortes pré- estabelecidos pela Administração Pública (ARAGÃO, 2007, p.560-561).
ii) Precariedade da permissão de serviços públicos
Diz-se que a permissão é delegação feita a título precário. Ao dizer que a permissão é precária e revogável, a doutrina defende que a Lei deixou claro que a extinção das
permissões, ainda que antes do prazo estabelecido em diploma legal, não gera ato de indenização contra o Estado. No entanto, a Lei não impõe uma expropriação de direitos adquiridos pelo permissionário ou a exclusão de responsabilidade do Estado em indenizar seus danos. O que se pretende com o dispositivo legal é destinar o instituto da permissão para os casos em que a extinção unilateral do contrato não seja capaz de gerar prejuízos (ARAGÃO, 2007, p. 721).
Pese-se, no entanto que, de maneira contrária às permissões, a precariedade das concessões de serviço público é justificada pelo poder discricionário da Administração Pública e gera direito a indenizações (ARAGÃO, 2007, p. 720).
Ressalta-se que tal posicionamento, de que a permissão possui natureza de ato administrativo, não é pacífica na doutrina brasileira e há quem se posicione no sentido de que a permissão tenha natureza de contrato administrativo, em vista do art. 40 da Lei n. 8.987/95 (BRASIL, 1995a), porém, não é objetivo deste estudo discutir acerca da diferença entre os institutos jurídicos da concessão e da permissão.
iii) Licitação e suas modalidades
Na Lei n. 8.987/95 (BRASIL, 1995a), os detalhes do processo licitatório encontram-se compreendidos entre os artigos 14 e 22. Em um primeiro instante, se observa, mais uma vez, a obrigatoriedade do processo licitatório nas permissões de serviço público, devendo ser respeitados os princípios inerentes a licitação, tais como: legalidade, moralidade, isonomia e publicidade.
Retomando o foco para o Decreto n. 2.521 de 1998 (BRASIL, 1998), percebe-se a exigência, em seu artigo 16, dos seguintes critérios para o julgamento da licitação: (i) o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado após qualificação de propostas técnicas; (ii) melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas e; (iii) a combinação dos critérios referidos.
Além dessas premissas, é exigido que a licitação se dê na modalidade de concorrência, como consta no artigo 6º do Decreto n. 2.521 (BRASIL, 1998). Os conceitos das modalidades de licitação se encontram no artigo 22 da Lei 8.666 (BRASIL, 1993). Nesse sentido, o diploma normativo de 1993 define concorrência como: modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem
possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a execução do seu objeto.
iv) Prazo da permissão e a sua prestação por pessoas físicas
Ao analisar a legislação federal que trata das concessões e permissões de serviço público, percebe-se, em seu inciso IV do artigo 2º, que as permissões podem ser delegadas às pessoas jurídicas ou físicas (BRASIL, 1995a). Contudo há que se ressaltar que no artigo 3º, inciso XVIII, do Decreto n. 2.521 (BRASIL, 1998) o legislador não contemplou a exploração dos serviços de TRIP às pessoas físicas, restringindo, assim, a sua prestação às pessoas jurídicas que demonstrem capacidade para o seu desempenho.
Ao consultar a bibliografia não se encontrou um fato relevante que motivasse tal restrição e tampouco se conseguiu construir uma explicação lógica para a barreira imposta. Pelo exposto chegou-se a idéia de que os serviços de TRIP poderiam ser prestados por pessoas físicas, desde que comprovem capacidade para operar no mercado. Discutido esse assunto e dando continuidade aos estudos, discute-se acerca da necessidade da permissão possuir prazo determinado.
A literatura entende que a falta de tal previsão não significa a perpetuidade da prestação do serviço, isso porque a fixação de prazo constitui exigência da natureza pública do serviço, que pressupõe o retorno de sua execução ao Estado. Assim, o que se pretendeu ao não aludir a prazo determinado foi apenas deixar claro que o prazo não gera qualquer direito ao permissionário, de tal modo que a permissão para a prestação do serviço pode ser elidida a qualquer tempo sem indenização, salvo se houverem bens reversíveis (ARAGÃO, 2007, p. 723).
Ainda que não necessária, há a previsão legal de 15 anos para a permissão da exploração dos serviços de TRIP, como versa artigo 8º do Decreto 2.521 (BRASIL, 1998). Depois de discutidas algumas das questões acerca da permissão dos serviços de TRIP, antes que se inicie um levantamento dos atores, é essencial observar, respectivamente, os artigos 7º e 18 do mesmo Decreto 2.521 de 1998 (BRASIL, 1998), as empresas operadoras do TRIP não gozarão de exclusividade na prestação do serviço e os agentes públicos devem garantir competitivo do procedimento licitatório e a livre concorrência na execução do serviço.
Com o exposto, conclui-se a breve discussão acerca da delegação dos serviços de TRIP que, segundo legislação vigente, ocorrem em título precário, devem ter prazo determinado, podem ser delegados somente a pessoas jurídicas, devem ser precedidos de processos licitatórios, sob a modalidade de competição e não podem ser permitidas exclusividades na sua prestação pelas empresas particulares. Com isso, e retomando o objetivo desta seção, a próxima subseção detalha as atribuições legais dos atores interessados no processo.