A democracia, ao mesmo tempo em que enseja uma esperança ao assinalar para a possibilidade de um governo fundado no autoconsentimento e no interesse público, também suscita uma série de temores e dúvidas quanto às consequências de uma vontade popular irracional e incontrolada, que extrapole os limites de sua atuação. Ora, se o povo houvesse atingido um grau de desenvolvimento intelectual e maturidade ética, reputados ideais, não haveria qualquer receio quanto aos possíveis efeitos nefastos decorrentes da manifestação de sua vontade, pois esta sempre tenderia para a realização do interesse da coletividade. Contudo, tal estágio ainda não foi alcançado, quiçá jamais o será, de modo que a democracia parece encontrar um obstáculo justamente naquilo que consiste no seu próprio fundamento: o povo. Portanto, não obstante a democracia seja o governo do povo, pelo povo e para o povo, em algumas circunstâncias excepcionais deverá sê-lo contra o povo, quando este seja a própria fonte do arbítrio.57
Essa desconfiança em relação à vontade popular conviveu com os regimes democráticos de todas as épocas, e esteve tão presente na Grécia Antiga quanto na
56 Alusão ao livro de mesmo título de autoria de John Hart Ely. Contudo, a “desconfiança” a que se refere este autor não é uma desconfiança direcionada contra o povo, como ora nos referimos, mas uma desconfiança entre o poder legislativo e o poder judiciário no processo de interpretação das normas constitucionais. Sobre o assunto, cf. ELY, John Hart. Democracia e desconfiança: uma teoria do controle judicial de constitucionalidade. São Paulo: Editora WMF Martins Fontes, 2010.
57 Tal percepção não escapou a Rousseau, de que muitas vezes tanto o indivíduo como a própria coletividade podem ser tomados por desejos que se desviam do interesse coletivo, daí porque a vontade geral não se confunde com um mero somatório das vontades particulares, mas se caracteriza por ser uma vontade puramente racional e incorruptível, que se identifica plenamente com o bem comum: “Decorre do exposto que a vontade geral é invariavelmente reta e tende sempre à utilidade pública; mas daí não se segue que as deliberações do povo tenham sempre a mesma retidão. Deseja-se sempre o próprio bem, mas não é sempre que se pode encontrá-lo. Nunca se corrompe o povo, mas com frequência o enganam, e só então ele parece desejar o mal. Via de regra, há muita diferença entre a vontade de todos e a vontade geral; esta se refere somente ao interesse comum, enquanto a outra diz respeito ao interesse privado, nada mais sendo que uma soma das vontades particulares. Quando, porém, se retiram dessas mesmas vontades os mais e menos que se destroem mutuamente, resta, como soma das diferenças, a vontade geral.” (ROUSSEAU, Jean Jacques. O Contrato Social: princípios do Direito Político. São Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 37).
atualidade. Platão fora um ferrenho crítico do modelo democrático ateniense, dominado pelos sofistas,58 cuja retórica não buscava convencer os interlocutores, mas persuadi-los, por meio da bajulação e do engodo, sem qualquer compromisso com a justiça, com a ética e com a verdade;59Aristóteles, em seu extenso tratado sobre as formas de governo, que classifica em três formas puras (monarquia, aristocracia e república)60 e suas respectivas formas degeneradas (a tirania, a oligarquia e a demagogia), 61 quando os governos se desvirtuam do interesse geral para o particular, vê na demagogia a deturpação do regime democrático, em que a multidão se tornara refém dos discursos vazios de oradores inescrupulosos.
A história das ideias e instituições democráticas evidencia um fato praticamente incontestável: enquanto a democracia, no plano teórico, persiste como o regime político mais afeto à noção de justiça e mais apto à realização dos valores fundamentais de uma dada comunidade, a prática revelou uma série de obstáculos à plena realização deste modelo, permanecendo eternamente à margem de si mesma.62
Desta forma, enquanto o povo não alcançar este grau de evolução que lhe permita governar a si mesmo sem quaisquer limites à manifestação de sua vontade, a
58 “ Em vez de realizar a ideia democrática de autogoverno do povo, a democracia ateniense exprimiu-se como uma ditadura popular: as virtudes de um povo unido (demos) foram encobertas pelos ímpetos disparatados da multidão (plebos).” (GOYARD-FABRE, Simone. O que é Democracia? A genealogia filosófica de uma grande aventura humana. São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 74).
59 Em sua obra Como vencer um debate sem precisar ter razão, Arthur Schopenhauer, com uma boa dose de ironia e crítica, elenca e analisa uma série de artifícios e estratagemas, em um total de 38, de que os oradores comumente se servem para vencer uma discussão ou convencer seus interlocutores fazendo uso de expedientes não racionais, mas meramente retóricos. Tais meios vão desde o uso intencional de premissas falsas até o recurso às ofensas pessoais visando enraivecer o adversário. Cf. SCHOPENHAUER, Arthur. Como vencer um debate sem precisar ter razão, em 38 estratagemas. Rio de Janeiro: Topbooks, 1997.
60 “ Visto que as palavras constituição e governo significam a mesma coisa, visto que o governo é autoridade suprema nos Estados e que forçosamente esta autoridade suprema deve repousar nas mãos de um só, ou de vários, ou de uma multidão, segue-se que desde que um só, ou vários, ou a multidão, usem da autoridade com vistas ao interesse geral, a constituição é pura e são forçosamente; ao contrário, se se governa com vistas ao interesse particular, isto é, ao interesse de um só, ou de vários, ou da multidão, a constituição é viciada e corrompida.” (ARISTÓTELES. A Política. Tradução Nestor Silveira Chaves. São Paulo: Editora Escala, sd, p. 86).
61“ Os governos viciados são: a tirania, a oligarquia e a demagogia para a república. A tirania é uma monarquia que não tem outro objeto além do interesse dos ricos; a demagogia só enxerga o dos pobres. Nenhum desses governos se ocupa do interesse geral.” (ARISTÓTELES. A Política. Tradução Nestor Silveira Chaves. São Paulo: Editora Escala, sd, p. 87).
62 “ Portanto, a ideia de democracia ma l se formara e já estava envolvida numa ambivalência essencial. Esta se agravava ainda mais pela contradição que surgia entre a ideia e a realidade: enquanto a ideia da democracia conotava um regime fértil da capacidade do povo de se autogovernar, a realidade do governo democrático revelava a inaptidão do povo para a ordem e a disciplina.” (GOYARD-FABRE, Simone. O
que é Democracia? A genealogia filosófica de uma grande aventura humana. São Paulo: Martins Fontes,
democracia não poderá prescindir de alguns mecanismos de controle que contenham o arbítrio coletivo.
Tendo em vista que a democracia está associada à ideia de governo legítimo por excelência, cujos atos devem estar sempre orientados para a promoção do interesse público, as decisões políticas em um regime democrático devem necessariamente se submeter a determinados parâmetros de controle específicos, inderrogáveis até mesmo pela coletividade de cidadãos, genuína titular do poder político. Sob este ângulo, nem o próprio povo se encontraria acima das exigências da democracia, e seu poder, embora soberano, não é absoluto, como o fora o dos monarcas, sob pena de se configurar uma tirania das massas, uma espécie de vontade geral ditatorial. A democracia, colocando-se acima do povo, protege-o contra si mesmo.63
A própria noção rousseniana de que o indivíduo se entregaria “por inteiro” ao estado na formação do corpo coletivo não é tão radical quanto aparenta à primeira vista, pressupondo alguns limites ao exercício do poder soberano nesta “doação” que cada um dos indivíduos realiza em prol do interesse coletivo.64 A própria noção de pacto ou contrato social se contrapõe, em certa medida, a uma total alienação do indivíduo frente ao interesse público, partindo do pressuposto óbvio de que todo pacto pressupõe certo equilíbrio entre as partes e uma reciprocidade de benefícios entre os que o celebram.
Dessa forma, para que as decisões e escolhas políticas possam ser democraticamente validadas, devem submeter-se a determinados processos de legitimação, e o consentimento popular figura apenas como uma destas formas, embora seja das mais importantes, a se expressar através dos instrumentos de participação legalmente previstos, como é o caso do sufrágio para a escolha dos representantes
63 Tal preocupação mereceu um tópico específico, de número 11, na obra de Bobbio acerca das relações entre o liberalismo e a democracia. Cf. BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Brasiliense, 2000, pp. 55-61.
64"Mas, além da pessoa pública, temos de considerar as pessoas privadas que a compõem e cuja vida e liberdade são naturalmente independentes dela. Trata-se, pois, de distinguir entre os respectivos direitos dos cidadãos e do soberano, e os deveres que os primeiros devem cumprir na qualidade de súditos, e o direito natural de que devem gozar na qualidade de homens. No tocante a tudo quanto cada um aliena, pelo pacto social, de seu poder, de seus bens e de sua liberdade, convém-se que representa somente a parte de tudo aquilo cujo uso interessa à comunidade, mas é preciso convir também que só o soberano pode julgar desse interesse. Todos os serviços que um cidadão por prestar ao Estado passam a ser um dever tão logo o soberano os solicitem; mas o soberano, de sua parte, não pode onerar os súditos com nenhuma pena inútil à comunidade; não pode sequer desejá-lo, pois, sob a lei da razão, não menos que sob a da natureza, nada se faz sem causa" (ROUSSEAU, Jean Jacques. O Contrato Social: princípios do Direito Político. São Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 39).
políticos, o plebiscito e o referendo, a iniciativa popular de lei,65 a participação na elaboração do orçamento público66 e no planejamento urbano,67 além de outros meios constitucionalmente previstos.
A participação popular, portanto, consiste em uma das modalidades de legitimação do poder político. Mesmo em situações em que inexiste qualquer manifestação de vontade por parte dos cidadãos, a democracia subsiste no dever que se impõe aos agentes públicos de obedecer a determinados limites intrínsecos no processo de tomada de decisão, de perseguir fins e objetivos específicos, bem como na obrigação de fundamentar todas as decisões políticas relevantes.
A fórmula democrática contém, em si mesma, uma série de núcleos substanciais ou elementos objetivos, com conteúdo e mandamentos próprios dotados de autonomia e independência, que interferem sobre o próprio conteúdo das tomadas de decisão, e não apenas em seus aspectos procedimentais. Consiste em uma fórmula de equilíbrio, que ao mesmo tempo em que confere poder decisório à maioria, resguarda os
65 Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito; II - referendo;
III - iniciativa popular.
(BRASIL. Constituição (1988). Legislação Federal do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>, acesso em 31 mar. 2013).
66 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) prescreveu, em seu artigo 48 e 48-A, a necessidade de transparência na gestão fiscal, como forma de viabilizar o controle democrático dos gastos públicos, principalmente através dos denominados “portais da transparência”:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público. (BRASIL. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Legislação Federal do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ lcp/lcp101.htm>, acesso em 19 abr. 2013). 67 O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) previu a gestão democrática do planejamento urbano em seu artigo 2º, inciso II, verbis:
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
[...]
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
(BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001.Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Legislação Federal do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm>, acesso em 19 abr. 2013).
direitos e interesses das minorias, protegendo-as contra potenciais abusos.68 Dessa forma, a vontade popular não é suficiente para legitimar qualquer tipo de decisão, principalmente aquelas que resultem na discriminação de grupos minoritários.69 A democracia necessariamente deve promover ou maximizar os interesses dos grupos que compõem o corpo social, não sendo possível conceber a existência de uma “democracia autofágica”, que se volta contra o próprio povo ou contra parte dele, beneficiando alguns em detrimento de outros.70
Ao ressaltar que a democracia possui condicionantes objetivas, não se pretende defender uma espécie de “democracia sem povo”, o que seria um contrassenso em seus próprios termos, mas antes, buscam-se extrair algumas máximas diretamente deste conceito, capazes de orientar as decisões políticas. Pode-se concluir,portanto, que o próprio povo encontra-se em condição de sujeição perante a democracia, e caso exista um conflito entre a vontade majoritária e o espírito democrático, este sempre deverá prevalecer.