O Plano Diretor Urbano (PDU) é o terceiro plano diretor da cidade34,
marcando o momento em que Belém atinge a marca de um milhão de habitantes, sendo o primeiro a efetivamente tornar-se lei (Lei n. 7603, de 13 de janeiro de 1993), e com o objetivo de “fazer cumprir a função social da cidade e da propriedade imobiliária de fins urbanos” (BELÉM, 1995, p. 138). Dentre os instrumentos previstos, destacam-se a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) e o IPTU progressivo no tempo, e que seriam incorporados ao Estatuto da Cidade em 200135.
Aliado a esses instrumentos, havia também a proposta de uma nova legislação urbanística de controle do parcelamento, uso e ocupação do solo, que atuando em conjunto tinham a função de equilibrar a oferta de infraestrutura e de investimentos públicos e privados em todo o perímetro urbano da cidade, e não somente na sua área central.
Como forma de reforçar a cobrança pelo solo criado, o PDU previu para todos os lotes da cidade um coeficiente de aproveitamento básico de 1,4 de modo que, todo empreendimento imobiliário que pretendesse ultrapassar esse coeficiente seria taxado proporcionalmente à quantidade de área construída além do limite imposto pelo plano, podendo atingir um coeficiente máximo definido para cada zona da cidade, e que dependeria diretamente da saturação da capacidade de infraestrutura da área ou da ampliação desta, tendo em vista que a classificação das áreas da cidade em uma zona ou outra, era vista como algo passível de ser alterado (TOURINHO, 2009).
Cabe destacar, entretanto, que apesar de restringir o aproveitamento básico
34Como mostra Lima (2000), antes do PDU, a cidade de Belém havia contado com dois planos direto-
res: O Plano de Desenvolvimento da Grande Belém (PDGB) e o Plano de Estruturação Metropolitana (PEM); em ambos somente as leis de uso e ocupação do solo foram aprovadas pelo legislativo muni- cipal e num intervalo de dez anos entre a elaboração e a efetivação como lei.
do lote a apenas 40% da sua área total, o PDU assegurava para o incorporador ou construtor que essa taxa de aproveitamento instituída para cada lote, fosse revertida unicamente em áreas privativas, tendo em vista que previa a eliminação de qualquer área de uso comum (garagens, área condominial em geral, corredores e até sacadas dos apartamentos) do cálculo de aproveitamento do terreno.
Ocorre, como vem sendo mostrado ao longo do capítulo, que a aprovação do PDU coincide com um momento extremamente difícil para as empresas do setor imobiliário que atuavam em Belém no início dos anos 1990, em que pese o fechamento do BNH pelo governo alguns anos antes, principal agente financeiro do setor imobiliário local. Sem o braço financeiro do sistema, a alternativa encontrada foi a de produzir empreendimentos para um público da classe alta que efetivamente não dependia de financiamentos, contudo, optava por empreendimentos localizadas nos bairros de melhor infraestrutura da cidade, além de possuírem um padrão construtivo, da mesma forma, mais elevado. Em todos os sentidos, a imposição de um coeficiente de aproveitamento básico de 1,4 para todos os terrenos da cidade, condicionado ao pagamento de OOCD para as empresas que necessitassem extrapolar esse patamar, agravava ainda o quadro de decadência das empresas ligadas ao setor imobiliário de mercado em Belém.
A formação de coalizões com membros da classe política para viabilizar a aprovação de leis que assegurem a intensificação do uso do solo em áreas de interesse das classes rentistas locais e que, para Molotch e Logan (1987) é, necessariamente, uma das etapas para fazer com que a cidade funcione como uma Máquina de Crescimento urbano, no caso de Belém se estabelecendo com mais evidência no momento pós-PDU de 1993. Isso porque, no período que vai da aprovação do Plano Diretor em 1993 até a promulgação da sua lei de uso e ocupação do solo em 1999 (Lei Complementar de Controle Urbanístico - LCCU), o legislativo municipal sanciona uma série de emendas que possibilitam o aumento do coeficiente básico que havia sido estipulado inicialmente e, ao mesmo tempo, reduz em até 75% o valor cobrado de OOCD, o que acaba inviabilizando a aplicabilidade da mesma. Por outro lado, algumas benesses que haviam sido incluídas no Plano Diretor Municipal de 1993, principalmente, a eliminação da área condominial do cálculo de aproveitamento do terreno, são mantidas.
Mesmo a LCCU tendo sido encaminhada para a Câmara Municipal de Belém (CMB) em 1995, sua promulgação só ocorre três anos depois, em julho de 1999, com alterações grosseiras no texto original que evidenciam claramente, o modo como a coalizão com membros da classe política local, haviam assegurado a intensificação do uso do solo urbano da cidade formal em áreas de interesse das classes rentistas locais, principalmente, por conseguir atender aos interesses do público-alvo dos empreendimentos naquele momento.
Constata-se que a LCCU consegue condensar, em um só documento, os principais objetivos da classe rentista ligada ao setor imobiliário local, alterando principalmente os parágrafos que impõem algum limite de densidade para as zonas que haviam sido delimitadas inicialmente.
Na comparação entre o projeto enviado à CMB em 1995 e o que, de fato foi aprovado, constata-se que ocorrem exclusões e alterações pontuais em parágrafos que definiam como seria tratado o coeficiente de aproveitamento dos lotes urbanos. Alguns exemplos podem ser visualizados na comparação entre os artigos 63, do texto original, e 66, do texto final, que passa a considerar o coeficiente de aproveitamento básico do lote, antes extensivo a todos os lotes da área urbana, um elemento variável de acordo com o zoneamento, uso pretendido e dimensões do lote, alterando a aplicação original que passa de:
Art. 63. O coeficiente de aproveitamento básico estabelecido pelo art.182 da Lei 7603 de 13.01.93, será extensivo a todos os lotes situados nas Zonas
Urbanas e de Expansão Urbana, excetuados os localizados nas Zonas de Serviços Especiais e nas Zonas Industriais.
Parágrafo único. As zonas excluídas do cumprimento do coeficiente de aproveitamento básico nos termos do caput deste artigo, são consideradas não adensáveis.
para:
Art. 66. O coeficiente de aproveitamento básico, conforme definido no § 2o do artigo 182 da Lei no 7.603, de 13 de janeiro de 1993, será variável em
função do zoneamento ordinário, do uso pretendido e das dimensões do lote.
Parágrafo único. De acordo com disposto no caput deste artigo, o coeficiente de aproveitamento básico será igual ao coeficiente de aproveitamento estabelecido para cada modelo a ser utilizado [...]
básico numa comparação entre os artigos 65, do texto original, e o artigo 68, do texto final, conforme mostra abaixo:
Art. 65. A definição de Coeficiente de Aproveitamento, diferenciados em relação ao Coeficiente de Aproveitamento Básico, visa atender a demanda das diversas categorias de uso e regular o adensamento de acordo com a capacidade da infra estrutura, da circulação e das condições ambientais.
Que, no texto final, possui essa redação:
Art. 68. Os coeficiente de aproveitamento visam atender a demanda das diversas categorias de uso e regular o adensamento de acordo com a capacidade da infra estrutura, da circulação e das condições ambientais.
Com essas alterações pontuais, o Legislativo Municipal consegue influenciar diretamente no coeficiente de aproveitamento de todas as zonas da cidade sem precisar realizar grandes mudanças no zoneamento que havia sido proposto inicialmente. Isso por que qualquer limite de adensamento instituídos para a quadra ou para a zona são desconsiderados, de modo que o anteriormente tido como coeficiente de aproveitamento máximo no projeto original, após a aprovação final da LCCU, passa a ocupar o lugar de Coeficiente de Aproveitamento Básico que, somadas à exclusão das áreas comuns do cálculo do aproveitamento do lote, asseguram um ainda maior aproveitamento do terreno.
Com a, praticamente, exclusão do conceito de Coeficiente de Aproveitamento Básico, o funcionamento da OODC também é diretamente afetado, tendo em vista que o pagamento pelo solo criado a partir daquele momento só ocorreria caso o Coeficiente de Aproveitamento Básico da zona fosse excedido, e não mais o básico, como havia sido proposto inicialmente. Maricato (2001, p. 88) atribui o fracasso nas cidades brasileiras de instrumentos de controle urbanístico como a OODC ao fato de que a aplicação destes, “também passa pela correlação de forças especialmente em países como o Brasil no qual o poder político, patrimônio e poder econômico se confundem”, ou seja, a autora já evidenciava, porém, sem associar diretamente à Teoria da Cidade como Máquina de Crescimento urbano, que a pouca aplicabilidade de instrumentos urbanísticos que interferissem na dinâmica imobiliária da cidade, se deve a uma certa amalgamação entre os poderes políticos, o patrimônio e o poder econômico presente na formação da sociedade brasileira e situação semelhante ao
conceito de coalizão urbana já apresentado.
Ademais, como era de se esperar, as mudanças no texto final da LCCU, incidem majoritariamente em áreas da cidade formal, ratificando as considerações de Ferreira (2007) sobre as particularidades da Teoria da Máquina de Crescimento aplicada às cidades brasileiras em que o interesse e a legitimação de consensos ocorrem principalmente nessa parcela da cidade.
Pode-se dizer que a LCCU se converte no projeto mais bem-sucedido das classes rentistas de Belém em seu projeto de fazer a cidade funcionar como uma Máquina de Crescimento, ao ponto de permanecer como a principal normativa urbanística da cidade até 2012, mesmo após a revisão do Plano Diretor local em 2008 que, inclusive previa a revisão da Lei em, no máximo, dois anos. Além disso, como o formato final da LCCU permite uma elevada intensificação do uso do solo urbano na cidade formal, a verticalização imobiliária não só permanece como sendo um consenso associado ao crescimento frente à sociedade local, como se acentua consideravelmente a partir dos anos 2000, quando o setor imobiliário de mercado volta a apresentar taxas positivas de crescimento.
A verticalização nesse ponto, diferente de momentos anteriores, passa a ser defendida como o único “futuro para cidades como Belém, que não foram projetadas para expansão a longo prazo” 36 , ou seja, justifica-se a necessidade pela
verticalização em decorrência da reduzida infraestrutura urbana da cidade e da incapacidade do Estado em promover a expansão da malha urbana.
No discurso de alguns incorporadores entrevistados durante a pesquisa de campo, “a verticalização é um item que muita gente acha que pode ser um problema pra cidade, quando é solução”37, sendo, na visão do grupo, como o modo mais
adequado de crescimento urbano para Belém. O Estado é responsabilizado por não disponibilizar infraestrutura em novas áreas da cidade, o que “obrigaria” as incorporadoras locais a optarem pela verticalização imobiliária.
Por outro lado, incorporadores locais chegam a declarar publicamente que “a única coisa que a Ademi é contra no PDU é a outorga onerosa, na qual se paga para
36 Depoimento de um incorporador local ao jornal O Liberal, em 26 mar. 2011. 37 Trecho de entrevista de incorporador local 3 em 28 fev. 2012
construir em determinada área que não deveria ser construída. Empresas não pagam esse tipo de imposto. Quem paga é a população, que recebe esses custos”38
Em nenhum dos casos, não se associa essa questão às alterações realizadas no texto original da LCCU, cujo objetivo principal era o de promover um novo modelo de ocupação para a cidade pela cobrança do solo criado por meio da OODC. De fato, sugere-se que, nesse caso, há uma clara demonstração do interesse da classe rentista ligada ao setor imobiliário em favorecer a área central da cidade, esquecendo (ignorando?) que as alterações nas normativas urbanísticas locais, como as que ocorreram na LCCU, impedem principalmente a redistribuição de infraestrutura para outras áreas de Belém, o que permitiria, a médio prazo, que a população pudesse usufruir de novas áreas urbanizadas da cidade, diminuindo a pressão sobre o preço da terra na área central, levando a uma provável redução no custo das unidades ofertadas pelo mercado.
A despeito da necessidade de intensificar o uso do solo na área central da cidade como forma de viabilizar os elevados índices de aproveitamento para os empreendimentos é também durante os anos 1990 que o Governo Federal durante a gestão FHC (1995-2002) elabora as principais reformas no modelo de financiamento habitacional brasileiro.
Nesse ponto, os valores vigentes naquele momento que pregavam o alinhamento das políticas econômicas nacionais ao paradigma neoliberal é, de certa forma, transposta para a política habitacional resultando nos primeiros exemplos de produção imobiliária financeirizada. O próximo capítulo se debruça sobre esse novo marco institucional para a política habitacional no Brasil, evidenciando o modo como o arcabouço instituído viabiliza, num primeiro momento, uma nova aproximação entre capital imobiliário local e capital financeiro, lastreando a recuperação do setor imobiliário de mercado na cidade. Por outro lado, incentiva a entrada de grandes incorporadoras nacionais de capital aberto no mercado local assim como alterações no circuito imobiliário local.