Mudança do Clima - PNMC
Tanto a Política Urbana como a Política Nacional sobre Mudança do Clima tem, dentre outros, como instrumentos medidas tributárias e financeiras que atuam na consecução de seus fins. Com relação àquela, o município é o ente competente, já no que tange a esta, o ente municipal deve atuar de forma conjunta com os outros entes, podendo se valer do seu sistema jurídico tributário na promoção da cidade sustentável e da redução da poluição.
A Constituição Federal delineia a repartição das competências tributárias, compondo o Sistema Tributário Nacional os tributos federais, estaduais e municipais.
No que tange ao município, este é composto por três impostos privativos, nos termos do art. 156, incisos I a III: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, imposto sobre transmissão inter vivos - ITBI, imposto sobre serviços de qualquer natureza - ISSQN; bem como, as taxas e contribuições de melhoria, previstas nos arts. 145, II e III, que decorrem da realização de serviços e obras públicas por parte do município; ainda, as contribuições previdenciárias para custeio da previdência pública (§1º do art. 149) e a contribuição para custeio da iluminação pública (art. 149-A) (Harada, 2012, p. 89).
Tais tributos podem ser vistos pela ótica fiscal, na qual a finalidade é arrecadar recursos aos cofres públicos; ou extrafiscal, cujo objetivo é regular condutas. Nesse sentido, a política urbana utilizou-se da extra fiscalidade para promover a construção de cidades sustentáveis. Para tal desiderato, o Estatuto da Cidade, no art. 4º, incisos I a VI, elencou diversos instrumentos, dentre eles, destacam-se os institutos tributários e financeiros: IPTU; contribuição de melhoria; e, incentivos e benefícios fiscais e financeiros.
Porém, necessário, antes de analisá-los, discorrer sobre a tributação municipal e a possibilidade desta se apresentar com fins urbano-ambientais.
A fiscalidade e a extra fiscalidade são características dos tributos, entendendo-se estas como complementares, em que varia a predominância do caráter extrafiscal de acordo com a finalidade urbano-ambiental. “Na construção jurídica de todos e de cada tributo, nunca mais estará ausente o finalismo extrafiscal, nem será esquecido o fiscal” (Becker, 2013, p. 640), ou seja, sempre coexistirão o finalismo fiscal com o extrafiscal em cada tributo.
Também é assente a este entendimento Carvalho (2013, p. 234) quando aduz:
Há tributos que se prestam, admiravelmente, para a introdução de expedientes extrafiscais. Outros, no entanto, inclinam-se mais ao setor da fiscalidade. Não existe, porém, entidade tributária que se possa dizer pura, no sentido de realizar tão só a fiscalidade, ou, unicamente, a extrafiscalidade. Os dois objetivos convivem, harmônicos, na mesma figura impositiva, sendo apenas lícito verificar que, por vezes, um predomina sobre o outro.
Porém, ainda é polêmica a questão do conceito dos tributos ambientais, já que grande parte entende que o caráter ambiental do tributo é definido pela hipótese de incidência, integrante do antecedente da norma jurídica; de outra banda, que a finalidade é que informa se o tributo é ou não ambiental; e, ainda, existem os que analisam a feição ambiental dos tributos somente pela nomenclatura.
Entende-se que a definição da natureza ou do conceito de tributo ambiental é obtida pela sua finalidade, pois “o que deve qualificar o tributo é a produção de seus efeitos na proteção ambiental” (Cavalcante, 2012, p. 104). Com isso, não exige um regime jurídico diferenciado, mas a observância às normas do próprio sistema jurídico- tributário e dos parâmetros constitucionais.
Embora, entenda-se que caiba a todo e qualquer tributo municipal a feição ambiental, foca-se na análise dos impostos e incentivos e benefícios fiscais.
Quanto aos impostos municipais, percebe-se que os mesmos podem se revestir da feição urbano-ambiental para atingir tal finalidade, auxiliando na construção das cidades sustentáveis e na persecução pela adaptação às mudanças climáticas. Isso porque se acredita que a tributação ambiental tem um papel fundamental na promoção da sustentabilidade no âmbito da cidade, em especial a municipal, por estar mais próxima à realidade local e permitir uma participação social mais efetiva, lembrando que as questões locais refletem diretamente nas demandas globais, como as causas climáticas.
A integração das diretrizes fiscais e urbano-ambientais é imprescindível em virtude da exigência global de redirecionamento do a um novo critério, o da sustentabilidade, já que “não se trata de uma espécie nova, mas sim de uma nova motivação” (Cavalcante, 2012, p. 108), ou seja, de uma nova produção de sentido dos tributos municipais. Nesse diapasão, o ISSQN pode realizar uma função ambiental na medida em que o município incentive condutas ambientalmente sustentáveis no perímetro urbano, por exemplo, reduzindo a alíquota (dentro do limite legal - 2 a 5%)incidente sobre a prestação de serviços que elejam condutas pautadas na sustentabilidade, como no caso das construções verdes (Pacobahyba; Belchior, 2012, p.195), dos serviços de assistência social, dos serviços culturais e voltados à conservação do patrimônio histórico, bem como serviços de transporte intramunicipal que possuam níveis de
poluição reduzido, uma vez que o uso do transporte contribui de modo considerável com o aumento de emissão de gases poluentes e com o aquecimento do planeta. OITBI também se afigura possível produzir efeitos urbano-ambientais, tendo em vista seu alto potencial de efetividade da função socioambiental da propriedade, por exemplo: a obtenção de descontos no valor do imposto ao se transferir um imóvel ao se comprovar, através de certidão de órgãos municipais a sua funcionalidade “verde” ou “social”, em que o contribuinte seja de baixa renda ou participante de programas de governo nesse sentido ou que utilize eficiência energética ou resuso e aproveitamento de água, tendo em vista que os recursos hídricos são um ponto nevrálgico na questão climática.
Quanto a este imposto, vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal entendeu ser inconstitucional a utilização da progressividade para o cumprimento da função social da propriedade, editando a Súmula 656, em razão de o princípio da capacidade contributiva não se aplicar aos impostos reais. Tal súmula aduz: “é inconstitucional a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão ‘inter vivos’ de bens imóveis – ITBI, com base no valor venal do imóvel”.
Porém, o Supremo Tribunal, no julgado do Recurso Extraordinário (RE) nº 562045/RS, que trata do imposto de transmissão causa mortis e doação - ITCMD, de competência estadual, mudou seu entendimento pela constitucionalidade da aplicabilidade da progressividade a este imposto, já que a capacidade contributiva é aplicável a todos os impostos reais, refletindo no entendimento quanto ao ITBI.
No que tange ao IPTU, já inserido constitucionalmente como importante instrumento da política urbana, a sua extra fiscalidade se dá por meio da progressividade da alíquota, por até cinco anos seguidos, incidente sobre os imóveis que não estejam cumprindo sua função social, com limite máximo de 15% (quinze por cento) do valor venal do imóvel, em atenção ao princípio do poluidor pagador, o qual objetiva “obrigar o agente econômico a arcar com os custos da diminuição ou afastamento dos danos causados” (Gabriel Filho, 2014, p. 80), não podendo figurar como uma permissão para poluir nem como sanção a ato ilícito.
Apesar de ser um importante instrumento, entende-se ser necessária a concessão de mais incentivos, ao invés do aumento da carga tributária, uma vez que o contribuinte já vem sendo penalizado pela atual conjuntura que assola o país e, em especial, a situação de escassez dos municípios brasileiros. Até porque será mais vantajoso ao ente municipal o recebimento de créditos menores à inadimplência de quantias vultosas que, de certo modo, “estaria alcançando a promoção do desenvolvimento sustentável e, simultaneamente, sendo vitorioso em políticas públicas ambientais que poderiam ser extremamente onerosas” (Pacobahyba; Belchior, 2012, p.197).
Nesse sentido, premente é o incentivo à adoção de práticas urbanísticas sustentáveis, privilegiando o princípio do protetor recebedor, ou seja, aquele que protege o meio ambiente “deve receber uma compensação financeira como incentivo pelo serviço prestado”. Este princípio tem uma natureza jurídica de instrumento econômico, amoldando-se no conceito de função promocional do direito, trabalhado por Noberto Bobbio e desenvolvido por Augusto Becker” (Gabriel Filho, 2014, p. 83-85).
Na construção das cidades sustentáveis, que engloba a redução da emissão de gases do efeito estufa, deve-se incentivar mais que penalizar. Isto porque “com a sanção positiva ou premial busca-se tornar mais atrativa a operação, assegurando a quem a realiza a obtenção de uma vantagem ou a supressão de uma desvantagem” (Yatsuda
apud Montero, 2014, p. 182). Pode-se citar o exemplo dos incentivos fiscais que atuam
como prêmio a uma prática sustentável.
Seguindo essa linha de raciocínio, outros instrumentos bastante utilizados pela política urbana e pela PMNC são os benefícios e incentivos fiscais. Ocorre que há, ainda, muita divergência conceitual, há quem os entenda como sinônimos, como espécies de um mesmo gênero, ou mesmo, que um é o gênero e o outro é espécie.
Porém, há uma certeza, a de que “sempre revelarão uma redução na carga tributária ou mesmo a desoneração do dever de pagar determinado tributo”, como leciona Grupenmacher (2012, p. 14-18). A referida autora faz a diferença entre incentivos e benefícios (ambos espécies), enquanto desonerações (gênero) totais ou parciais do pagamento do tributo, a partir de uma vinculação de contrapartida ou não por parte do contribuinte relativa à desoneração respectiva, para fazer jus ao não pagamento, seja de forma total ou parcial.
Assim, os incentivos fiscais são as exonerações tributárias que exigem do contribuinte uma contrapartida, ou seja, para que seja este desonerado do pagamento do tributo, integral ou parcial, é necessário que o contribuinte atenda a algumas condições impostas legalmente, a exemplo das isenções, créditos presumidos, reduções de base de cálculo e alíquota. Já os benefícios fiscais não necessitam desta contraprestação, “sendo hipóteses de favorecimento extraordinário de alguns contribuintes, com propósitos extrafiscais, preponderantemente” (Grupenmacher, 2012, p. 16-17).
Frise-se, nestes casos, que é dever do ente municipal, em atenção ao art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), a previsão dos efeitos afetos à questão ambiental juntamente com o relatório da renúncia de receita, afim de se evitar um desequilíbrio fiscal.
Empiricamente, práticas e condutas que podem ensejar a aplicação da tributação ambiental, dando-se preferência ao direito premial, são: construções que adotem posturas sustentáveis, tais como telhado com cobertura vegetal, uso de placas solares, sistema de reuso de água, ou captação da água da chuva, enquadramento nas normas do plano diretor, separação seletiva dos resíduos sólidos; uso de transportes não poluentes; acessibilidade etc.
Muitos municípios adotam legislações que já inserem em suas normas incentivos fiscais nesse sentido, como os citados por Gabriel Filho (2014, p. 143-145), dentre eles, Fortaleza/CE, Guarulhos/SP, Domingos Martins/ES, entre outros, que concedem descontos de 5% a 10% no IPTU, em razão da separação dos resíduos sólidos. Acrescenta-se o exemplo do município de Mossoró que, contempla, em seu Código Tributário Municipal (Lei Complementar Municipal nº 096/2013), no art. 32, IV, isenção parcial de 50% do valor do imposto para o imóvel construído sob os princípios da sustentabilidade ambiental e estabelece os requisitos para a configuração desta, como eficiência energética, gestão de resíduos sólidos, acessibilidade, entre outros. Por outro lado, muitas cidades já intencionam a redução da emissão de dióxido de carbono até 2020, através de estímulo ao uso de energia renovável e aumento da eficiência energética, por exemplo. Dentre elas, podem-se destacar São Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, ente outras.
Nesse sentido, para a aplicação dos tributos municipais com fins urbano-sustentáveis, além de respeito aos ditames constitucionais e legais, é necessário que o poder público municipal crie condições concretas para a eficácia de normas jurídicas neste
processos de fiscalização por parte de seus agentes e dos processos de requerimento de desonerações dos contribuintes. Além disso, imprescindível é a gestão democrática, com a participação social na regulamentação das necessidades urbano- ambientais locais.
Com isso, percebe-se o quanto é possível a utilização da tributação municipal como meio de promover a construção das cidades sustentáveis, que objetiva, dentre outros quesitos, a redução dos gases do efeito estufa e das consequências naturais e socioeconômicas decorrentes do aquecimento global, primando-se pela observância ao regime jurídico-tributário que deve se pautar por uma nova motivação, a da sustentabilidade, fio condutor da nova era.
3. PLANEJAMENTO MUNICIPAL E GOVERNANÇA NA CRIAÇÃO DAS CIDADES