O Brasil é um Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, sendo certo que o poder emana do povo, exercido por meio de representantes legais ou diretamente (artigo 1º, parágrafo único, da Constituição Federal).
Resta claro, desta forma, que o Brasil é uma sociedade democrática.
Efetivamente, sem desconsiderar as diversas concepções a respeito do tema, pode-se afirmar que a democracia, seguindo, em tal diapasão, Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro, “pode ser sinteticamente entendida pela busca de três ideais, tomados como princípios orientadores. Primeiro: o governo deve emanar da vontade popular, que se torna a principal fonte da soberania. Segundo: os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante ele pelos atos ou omissões cometidos no exercício do poder. E terceiro: o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos dos cidadãos, tanto individuais quanto coletivos”.126
Assim, o Estado Democrático deve sempre direcionar suas atividades à realização do bem comum e não pode servir de instrumento à realização de interesses próprios de governantes em contraposição aos interesse da própria sociedade.
Decorrência lógica é a responsabilidade no trato da coisa pública, de forma que o Estado possa cumprir adequadamente as suas finalidades, delineadas pelo próprio texto constitucional, o que envolve a correta e eficiente gestão do orçamento público, com o devido planejamento, compatibilizando receitas e despesas.
Parece básico tal enfoque, mas nem sempre o orçamento público esteve ligado à idéia de um correto e eficaz planejamento, com a devida equação das receitas e gastos públicos.
126 Finanças Públicas, Democracia e Accountability In: Ciro Biderman; Paulo Arvate (orgs). Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 81
Com efeito, na Antiguidade, não havia nem mesmo distinção entre o orçamento do rei e do Estado, sendo certo que, a partir do Estado Liberal, começa a nascer a idéia de orçamento, ligado ao controle dos gastos públicos .127
No Brasil, surge o termo já com a primeira Constituição, de 1824, e nas demais subsequentes, mas sempre ligada à idéia de simples peça contábil, sem qualquer intenção de estabelecer diretrizes políticas ou programa de atuação do Estado.
Retrata tal idéia o orçamento clássico, assim denominado por José Afonso da Silva, “cuja origem se identifica com a das instituições democráticas representativas”, o qual “era uma peça de previsão das receitas e autorização das despesas públicas, classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômico-sociais a atingir com sua execução”.128
A idéia de orçamento programa surge somente após a segunda guerra mundial, até mesmo como instrumento para solucionar a economia dos Países envolvidos. 129
No Brasil, o Orçamento Programa veio a ser institucionalizado concretamente com a Lei 4.320, de 17 de março de 1964, com conteúdo mais próximo da idéia moderna de orçamento, como realça Francisco Humberto Vignoli:
Um documento em que são discriminados os recursos financeiros e de trabalho destinados à execução de Programas, Projeto e Atividades característicos da ação governamental, classificados por categorias econômicas e por unidades orçamentárias, não podendo ser confundido com uma simples peça contábil em que são relacionadas as receitas e as despesas”, muito embora destaque o mesmo autor que este novo modelo foi lançado em período autoritário, o que lhe trouxe limitações, sob a égide da Constituição Federal de 1967, com inequívoca centralização do Poder Executivo nas decisões. 130
127 Regis Fernandes de Oliveira. Curso de direito financeiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p.
296-297.
128 Orçamento: programa no Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. Orçamento: programa no Brasil.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. p.1.
129 Regis Fernandes de Oliveira, op. cit., p.315. 130 Legislação e execução orçamentária, p. 66.
As Constituições subsequentes não trouxeram mudanças substanciais na área orçamentária e é, com efeito, a Constituição Federal de 1988 quem inova, criando novos institutos para o planejamento orçamentário. Posteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, trouxe grande avanço ao estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, através de ação planejada e transparente, com estabelecimento de metas de resultados entre receitas e despesas e limites à renúncia de receita, às despesas com pessoal, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar (artigo 1º, parágrafo 1º, LC).
Com efeito, trouxe a Constituição Federal previsão de lei complementar sobre finanças públicas (art.163, I, CF). Assim, foi editada a LC 101/2000, a qual, no entanto, não esgotou a matéria, de forma que a Lei 4320/64 ficou recepcionada pela CF.
Dispõe, ademais, o artigo 165 da Constituição Federal, sobre os instrumentos para a efetivação do planejamento orçamentário, quais sejam, o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA), os quais resultam de leis de iniciativa do Poder Público e devem estar coordenados.
Convém explicitar que, seguindo alerta feito por Fernando Lemme Weiss:
Embora a referência constitucional (art.165, p. 5º, F) seja à União, esta estruturação é aplicável a Estados e Municípios em razão do já mencionado entendimento do STF acerca da necessária simetria. A divisão em nada afeta o princípio da unicidade, o qual significa que somente pode haver uma lei orçamentária, embora dividida nas três partes referidas no art.165, par.5º. É ratificado pelo art.2º da Lei 4.320/64, que estabelece a obediência da lei orçamentária aos princípios da unidade, universalidade e anualidade. O orçamento é uma lei única que deve conter a estimativa de todas as receitas daquela entidade pública (União, Estado ou Município), sejam tributárias ou patrimoniais, bem como autorização para todas as despesas.131
Desta forma, o Plano Plurianual deverá estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (artigo 165, parágrafo único, CF).
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento(artigo 165, parágrafo 2º, CF).
Já a lei orçamentária anual conterá o orçamento fiscal relativamente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social e todos os órgãos a ela vinculados, direta ou indiretamente (artigo 165, parágrafo 5º, CF).
O Plano Plurianual irá explicitar previsões para um período de 04(quatro) anos e, como bem observa Francisco Humberto Vignoli :
Deverá ser apresentado ao Legislativo até a data de apresentação da Lei Orçamentária Anual (LOA) no primeiro ano de mandato, vigorando a partir do segundo ano da administração responsável por sua elaboração até o fim do primeiro ano da gestão subseqüente. Está presente aqui a idéia de continuidade administrativa, já que o PPA ultrapassa uma gestão de governo. É importante planejar adequadamente tudo aquilo que se pretende realizar ao longo dos quatro anos de validade do PPA pois, se isso não ocorrer, a LOA não poderá destinar recursos a projetos que, originariamente, não estavam previstos no PPA, a não ser por meio de lei específica. 132
Em tais documentos o Estado deve traçar um planejamento de atuação, para a realização de suas finalidades, com indicação de receitas e eleição de despesas a serem realizadas.
Claro que tal planejamento envolve uma decisão política, de direcionamento de gastos, como bem justifica Regis Fernandes de Oliveira :
A decisão de gastar é, fundamentalmente, uma decisão política. O administrador elabora um plano de ação, descreve-o no orçamento, aponta os meios disponíveis para seu atendimento e efetua o gasto. A decisão política já vem inserta no documento solene de previsão de despesas. Dependendo das convicções políticas, religiosas, sociais, ideológicas, o governante elabora seu plano de gastos. Daí a variação que pode existir de governo para governo, inclusive diante das necessidades emergentes. As opções podem variar : hospital, maternidade, posto de puericultura, escolas, rodovias, aquisição de veículos, contratação de pessoal. Uma vez estabelecidas as
prioridades, mediante autorização legislativa, aprovação da lei orçamentária ou de créditos especiais e complementares), opera-se a despesas (saída de dinheiro) pelas formas estabelecidas em lei133
As opções políticas nem sempre se coadunam com as necessidades e bem-estar coletivo, de forma que o texto constitucional estabelece algumas despesas vinculadas, como para a educação (artigo 212) e saúde (artigo 198), deixando claro a relevância conferida a tais vetores.
Há, ainda, determinação para que sejam vedadas as despesas que não estejam incluídas na lei orçamentária, necessitando, ainda, de autorização legislativa (artigos 166 e 167 da CF), sendo possível a abertura de crédito suplementar e contratação de operações de crédito, por força da aplicação do parágrafo 8º da do artigo 165 da CF.
Enfim, o orçamento público deve buscar a harmonia entre a arrecadação de receitas, efetivação de gastos e a busca do bem-estar social.
Realmente, esclarece Luiz Carlos Bresser-Pereira:
Para que o aparelho do Estado seja capaz ou dotado de capacidade executiva é necessário que seja sadio do ponto de vista fiscal e financeiro – ou seja, que não esteja excessivamente endividado, nem esteja aumentando sem controle seu endividamento – e eficiente do ponto de vista administrativo. As finanças públicas cuidam de manter a organização do Estado sadia financeiramente. Para isto terá de ter capacidade de tributar, e saber limitar seus gastos à sua receita.134
A Constituição Federal, em tal sentido, explicita como deve ser todo o planejamento orçamentário, a fim de conferir responsabilidade, seriedade e eficiência na gestão pública, na busca da real concretização das necessidades coletivas, parte essencial de uma democracia substancial e não meramente formal.
133 Curso de direito financeiro, p. 252.
134 Instituições, bom estado e Reforma da Gestão Pública. In: Ciro Biderman; Paulo Arvate (org.). Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p.11.