José Afonso da Silva conceitua o Direito Urbanístico como o “conjunto de
normas jurídicas reguladoras da atividade do Poder Público destinada a ordenar os
espaços habitáveis – o que equivale dizer: conjunto de normas jurídicas reguladoras
da atividade urbanística”
60.
Atividade urbanística seria, pois, aquela relacionada à ordenação dos
espaços habitáveis, que por sua vez são áreas territoriais passíveis de ocupação
humana.
Em que pese sua vocação primordial para a ordenação das cidades, seu
espectro de atuação abrange igualmente as áreas rurais, vez que o conceito de
cidade adotado pelo Direito Urbanístico engloba todo núcleo habitacional e as áreas
a ele vinculadas de qualquer forma, conforme ensina Hely Lopes Meirelles, citado
por José Afonso da Silva
61.
Mas, o objetivo final da norma, seja ela qual for, não é outro senão
proporcionar ao ser humano adequadas condições de vida em sociedade (idéia
ligada ao próprio instinto de sobrevivência como espécie no planeta).
Assim, o conceito de Direito Urbanístico é “o conjunto de normas que têm
por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores
condições de vida ao homem na comunidade”
62.
O Direito Urbanístico só recebeu, entre nós, disciplina jurídica própria e
autônoma recentemente, com o advento da Lei 10.257, de 10 de julho de 2001,
Estatuto da Cidade.
60
José Afonso da Silva. Direito Urbanístico Brasileiro. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 36. 61
Op. cit., p. 37 62
José Afonso da Silva ensina, porém, que já se verificava a existência de
regras de Direito Urbanístico no Direito Luso-Brasileiro. Nas Ordenações do Reino
percebia-se a presença de disposições genéricas sobre a ordenação das povoações
e normas referentes à estética das cidades podem ser observadas nas Ordenações
Filipinas
63.
Em 1
ode outubro de 1828 foi editada lei que regulamentou disposição
contida no art. 167 da Constituição do Império, estabelecendo em seus artigos 40,
41, 66 e 71 posturas a serem determinadas pelos vereadores municipais e tornadas
públicas por meio de editais, com evidente sentido urbanístico, devendo dispor
sobre:
Alinhamento, limpeza, iluminação, e desempachamento de ruas, cais e praças, conservação e reparo de muralhas feitas para segurança dos edifícios, e prisões públicas, calçadas, pontes, fontes, aquedutos, chafarizes, poços, tanques, e quaisquer outras construções em benefício comum dos habitantes, ou para decoro e ornamento das povoações.
E ainda:
O estabelecimento de cemitérios fora do recinto dos templos; o esgotamento de pântanos, e qualquer estagnação de águas infectas; a economia e asseio dos currais, e matadouros públicos, a colocação de curtumes, os depósitos de imundices, e quanto possa alterar, e corromper a salubridade da atmosfera; edifícios ruinosos, escavações e precipícios nas vizinhanças das povoações; vozerias nas ruas em horas de silêncio, injúrias, e obscenidades contra a moral pública; construção, reparo e conservação das estradas, caminhos, plantações de árvores para preservação de seus limites à comodidade dos viajantes e das que forem úteis para a sustentação dos homens e dos animais”, além de meios de promoção e manutenção da tranqüilidade, segurança, saúde e comodidade dos habitantes; asseio, segurança, elegância e regularidade externa dos edifícios e ruas64
.
63
Idem, p. 50. 64
O Ato Adicional à Constituição do Império atribuiu às Assembléias
Legislativas das Províncias competência para legislar sobre matérias de evidente
interesse urbanístico (desapropriação por utilidade municipal e provincial, obras
públicas e estradas, dentre outras)
65.
Em 1826 foi promulgada a primeira lei tratando de desapropriação,
autorizando-a para fins de utilidade pública para execução de obras de comunidade
geral e decoração pública. A Lei 57, de 1836, passou a regular a desapropriação por
utilidade municipal ou provincial. Em 1845 entra em vigor nova lei de
desapropriações por utilidade pública geral ou dos Municípios da Corte. Em 1855 é
editada a Lei 816 (regulada pelo Decreto 1.644, do mesmo ano), tratando da
desapropriação para construção de estradas de ferro, subordinando-as, porém, ao
plano de obras, que era dotado de caráter vinculativo, o que significava que a mera
aprovação das plantas de uma estrada por decreto tornava implicitamente
desapropriados os prédios e terrenos compreendidos total ou parcialmente nos
planos e plantas
66.
Essas normas relativas à desapropriação para construção de estradas de
ferro foram sendo paulatinamente estendidas às desapropriações por utilidade
pública da Capital Federal (Decreto 602, de 1890), às desapropriações para
execução de obras da competência da União e do Distrito Federal (Lei 1.021, de
1903 e Decreto 4.956, de 1903) e dos Estados e Municípios (Decreto-lei 496, de
1938)
67. Já então, a legislação se funda na Constituição Republicana, que em seu
artigo 72, parágrafo 17, prevê expressamente a desapropriação por utilidade pública.
Tal regra, segundo a qual o tão só fato de determinado imóvel se encontrar
compreendido em áreas definidas nos planos e plantas de obras aprovados por
decreto do presidente da República ou do prefeito municipal (especialmente na
Capital Federal de então, o Rio de Janeiro, então em fase de renovação urbana
65
Idem, p. 53. 66
Idem, loc. cit.. 67
acelerada) o tornava automaticamente desapropriado, foi abandonada com a edição
do Decreto-lei 3.365, de 1941, que passou a disciplinar de forma genérica as
desapropriações no país.
Em 1962 as desapropriações por interesse social passam a ser disciplinadas
pela Lei 4.132.
Outras leis também se fizeram relevantes na tarefa de criar o cenário jurídico
adequado para o florescimento da noção de um Direito Urbanístico, como o Decreto-
lei 1.075/1970, as Leis Complementares 14/1973 e 20/1974, o Decreto-lei
1.413/1975, a Lei 6.602/1978, a Lei 6.803/1980 e mesmo a Lei 7.347/1985 (Lei da
Ação Civil Pública)
68.
No início da década de 1920, o Estado já havia interferido na questão
habitacional por intermédio de decreto do Presidente Epitácio Pessoa, que tratava
da construção de habitações de aluguel para os operários e os proletários.
Eurico Gaspar Dutra cria, em 1946 a Fundação da Casa Popular, num
esboço de política nacional de habitação voltada às necessidades da população de
baixa renda
69.
Em 1964, observa-se um momento de atuação estatal no sentido de tentar
estabelecer uma efetiva política urbana no Brasil, mediante a edição da Lei 4.380,
que estabeleceu normas gerais de urbanismo e criou o Banco Nacional da
Habitação (BNH), as Sociedades de Crédito Imobiliário e o Serviço Federal de
Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e o Sistema Financeiro de Habitação (SFH).
Também determinava que o Ministério do Planejamento do Governo Federal
formulasse a política nacional de habitação de planejamento territorial, atribuindo ao
SERFHAU as tarefas relacionadas ao desenvolvimento urbano. Ao BNH foi atribuída
competência para promover e estimular o planejamento local integrado e as obras e
68
Como referido por Carlos Ari Sundfeld. O Estatuto da Cidade e Suas Diretrizes Gerais. Estatuto da Cidade –
Comentários à Lei Federal 10.257/2001, em nota de rodapé, p. 57.
69
Luiz Cláudio Assis Tavares. Questão da Habitação Social: Desafios e Perspectivas. Boletim do Centro de
serviços de infra-estrutura urbana, tendo o órgão organizado programas de
desenvolvimento urbano (Planos Nacionais de Desenvolvimento)
70.
O BNH tornou-se, na década de 1960, aliado à criação do Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), importante instrumento de atuação
urbanística nas metrópoles crescentes.
Na década de 1970, tratou o Governo Federal de criar regiões
metropolitanas em locais considerados pólos de desenvolvimento. Inseriu-se no II
Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), editado pela Lei 6.151/1974, capítulo
especial a respeito da questão urbana, com a criação do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU)
71.
Em 1979, a Lei Lehman (Lei 6.766/1979, ainda em vigor, com as alterações
introduzidas pela 9.785/1999
72), que dispôs sobre o parcelamento do solo urbano,
tornou ilegais as moradias coletivas irregulares nos centros urbanos, buscando
solucionar a situação das habitações irregulares nos grandes centros urbanos, sem,
no entanto, conseguir mais do que o deslocamento do problema para a periferia das
70
José Afonso da Silva, op. cit., p. 54-55. 71
Mariana Moreira, A História do Estatuto da Cidade, in Estatuto da Cidade – Comentários à Lei Federal 10.257/2001, p. 28.
72
Foi aprovado, no final de novembro de 2005, na Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei 3.057/2000, que altera a Lei 6.766/79 (Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo) e introduz regras para a regularização fundiária.
O Projeto de Lei institui a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, que disciplinará o parcelamento do solo para fins urbanos e a regularização fundiária sustentável de áreas urbanas, sem prejuízo das disposições aplicáveis estabelecidas por leis federais, estaduais ou municipais. Desse modo, estabelece requisitos urbanísticos e ambientais do parcelamento do solo para fins urbanos, determina as responsabilidades do empreendedor e do poder público e traça diretrizes para os projetos de parcelamento. Além disso, regula condições para a entrega das obras, para o registro do parcelamento, para as normas contratuais e também para as possíveis intervenções do Poder Público no caso de o empreendedor estar executando o parcelamento em desacordo com o projeto aprovado ou em descumprimento dos prazos estabelecidos. A proposta ainda disciplina a regularização fundiária sustentável de áreas urbanas, com disposições específicas para a regularização fundiária de interesse social e de interesse específico.
Este Projeto de Lei define as formas de parcelamento do solo urbano que irão se dividir em loteamento,
desmembramento e condomínio urbanístico; fixa a faixa mínima de proteção de 15 metros ao longo dos cursos de água de até 2 metros de largura; define as situações em que será exigido um estudo prévio de impacto ambiental; regula os termos de devolução dos valores pagos em casos de rescisão contratual; permite a regularização fundiária de interesse social e específica; e permite o financiamento a venda e a produção de lotes urbanizados com recursos do Sistema Financeiro de Habitação. O Projeto prevê, também, que a implantação de loteamentos fechados será permitida por mais cinco anos, contados da data de publicação da futura nova lei federal. Este período será utilizado para adaptação das legislações municipais, a fim de recepcionar os condomínios urbanísticos.