quantia certa, essas operações traduzem-se fundamentalmente nos atos necessários à instauração da própria execução, à citação do executado, à penhora de bens, à convocação de outros credores, à venda e à entrega de bens, à liquidação e ao pagamento, bem como a própria extinção execução.
Os atos necessários à realização coativa da prestação conformam, por isso, a tramitação normal de qualquer execução e são, por isso designados de atos de trâmite, que se confinam nos estreitos limites da ordenação intraprocessual. Representam, por assim dizer, a tramitação necessária à materialização da decisão exequenda.
Todos os demais representam ocorrências extraordinárias que perturbam o normal andamento da execução e, ao menos nesse sentido, podem ser designados enfaticamente de atos anormais da execução, atos que cumprem uma função diversa da que acima foi referida porque resolvem questões cruzadas numa execução fiscal em vez de cumprirem a função executiva propriamente dita. O conjunto encadeado de atos destinado a resolver cada uma dessas questões denomina-se incidente.
A lei processual tributária não sistematiza adequadamente estes conceitos, nomeadamente o conceito de incidentes. Ainda assim, descortinam-se três categorias fundamentais: as ações incidentais (ações destinadas à correr autonomamente em relação ao processo, com vista à resolução de questões jurídicas controvertidas), os incidentes típicos (incidentes admitidos no próprio processo de execução fiscal, como os que se referem no artigo 166.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário)28 e os incidentes atípicos (categoria residual, que
abrange todas as ocorrências que perturbem o andamento normal da execução ou que oponham a este andamento, como a arguição de nulidades ou exceções).
A estas três categorias, julgo adequado adicionar uma quarta, a dos incidentes administrativos. Ocorrências que, integrando muitas vezes atos necessários à concretização da prestação pública e tendo sido devidamente tipificados pelo legislador, não podem ser considerados atos normais da execução porque não visam diretamente a cobrança da prestação mas a modificação do direito subjacente.
A regra fundamental instituída no artigo 151.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário foi a de que competia ao órgão de execução fiscal praticar os atos de execução (atos de trâmite) e ao tribunal tributário decidir os incidentes. Entendia-se mesmo que, na ausência de norma especial que dispusesse em contrário (e havia sempre norma que dispunha em contrário quando estivessem em causa os supra denominados incidentes administrativos), qualquer incidente que fosse suscitado no processo de execução fiscal e que reclamasse uma decisão deveria ser decidido pelo juiz 29.
Creio que este entendimento merece ser revisto à luz das recentes alterações.
Fundamentalmente, porque parece ter sido intenção clara do legislador que introduziu as alterações nos artigos 101.º, alínea d), da Lei Geral Tributária e 97.º, n.º 1, alínea a), do Código de Procedimento e de Processo Tributário, através da Lei n.º 66-B/2012, de 31/12, delimitar claramente uma fase administrativa na execução e obstar à intervenção do juiz no processo nessa fase administrativa.
Mal se compreenderia que o legislador tivesse a preocupação de obstar à intervenção processual do juiz na execução quando estão em causa incidentes incontroversamente
28 A referência no preceito aos embargos de terceiro e ao apoio judiciário reclama revisão urgente, porque já não existe um incidente de apoio judiciário na execução fiscal e o incidente de embargos de terceiro não corre na execução fiscal, mas num apenso – artigo 344.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.
29 Neste sentido, JORGE LOPES DE SOUSA, «Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado», Volume III, Áreas Editora, 6.ª edição 2011, pág. 52.
jurisdicionais, e não tivesse essa preocupação quando está em causa, por exemplo, a arguição de uma nulidade processual praticada por um funcionário do Serviço de Finanças.
Por outro lado, o alargamento sucessivo das competências da administração tributária no processo de execução fiscal (na verificação e graduação de créditos e na anulação da venda) parece indicar que o legislador não pretende que o juiz tenha sempre a primeira palavra quando estão em causa questões incidentais. Ao invés, o que o legislador pretende inequivocamente é que sejam exploradas ao máximo as competências incidentais do Chefe do Serviço de Finanças, entregando a palavra ao juiz apenas quando a controvérsia jurisdicional se torna insanável.
Assim sendo, deve entender-se agora que, quando o legislador atribui ao juiz – no artigo 151.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário – a competência para decidir os incidentes, se está a referir apenas às ações incidentais e aqueles que, por disposição expressa ou por imposição constitucional, lhe estejam reservados, por integrarem o núcleo essencial do exercício da função jurisdicional.
Pelo que, quando esteja em causa a arguição de uma nulidade, quer a que decorra de um ato que foi indevidamente praticado, quer a decorrente da omissão da prática de um ato que deveria ser praticado pelos órgãos da administração tributária, se deve entender agora (e ressalvando sempre melhor entendimento) que a mesma deve ser dirigida em primeira mão ao órgão de execução fiscal. Excecionam-se, porventura, as nulidades de conhecimento oficioso, quando sejam detetadas em processo judicial ou em fase judicial da execução.
Pelo que a conclusão a assumir nesta parte é a de que a distinção entre atos da execução e incidentes também já não serve ao nosso desiderato. Impõe-se uma análise mais aguda dos atos de execução.
2. No artigo 103.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária garante-se aos interessados o direito de reclamação para o juiz de execução fiscal dos «atos materialmente administrativos» praticados por órgãos da administração tributária nos termos do número anterior. Sendo que os termos utilizados no n.º 1 do mesmo dispositivo foram os seguintes: «atos que não tenham natureza jurisdicional».
Significa isto, em primeiro lugar, que os atos praticados pela administração tributária no processo de execução fiscal tendem todos para uma caraterística comum: são, em princípio atos materialmente administrativos. Sejam ou não atos normais de execução, estejam ou não inseridos em incidentes típicos.
Significa isto, em segundo lugar, que se consideram atos materialmente administrativos os que não tenham natureza jurisdicional. Isto é, a natureza materialmente administrativa dos atos praticados pelo órgão de execução fiscal contrapõe à natureza materialmente jurisdicional dos atos praticados pelo juiz.
Mas o principal significado que se extrai do artigo 103.º citado é outro: é o de que esses atos continuam a ter natureza judicial apesar de não terem natureza jurisdicional. E se não é por
causa das matérias sobre que incidam nem por causa de quem os pratica, só pode ser por causa da sua forma. Ou seja, estes atos, apesar de serem materialmente e organicamente administrativos, subordinam-se às regras formais dos processos judiciais. Isto é, são formalmente judiciais.
Já vimos quais são esses atos: são os atos que integram as fases normais da execução, também designados por atos de trâmite (os atos necessários à instauração da própria execução, à citação do executado, à penhora de bens, seu registo e apreensão, à convocação de outros credores, à venda e à entrega de bens, à liquidação e ao pagamento, bem como a própria extinção execução).
Deve advertir-se, no entanto, que a administração tributária não pratica na execução fiscal apenas atos materialmente administrativos e formalmente judiciais: pratica também atos material e formalmente administrativos, atos material e formalmente judiciais e, atualmente, atos materialmente judiciais e formalmente administrativos. Vejamos alguns exemplos.
3. A execução não se apoia diretamente numa decisão administrativa que declare o âmbito