Os pressupostos, princípios ou características da federação, como preferirem, recebem diversas classificações. A terminologia adotada interfere pouco no entendimento do tema, considerando-se os aspectos essenciais que são universais.
Apesar das peculiaridades locais de cada Estado, o princípio federativo apresenta elementos extremamente característicos, que podemos perceber de forma clara quando da avaliação de suas definições fornecidas pela doutrina.
2.3.1 Definições do termo Federação
Estado Federal é uma espécie de federação, composta por unidades que, embora dotadas de capacidade de auto-organização e de auto-administração, não são dotadas de soberania, submetendo-se a uma Constituição Federal. Com efeito, o Estado Federal não se confunde com a confederação, porque esta é formada por Estados propriamente ditos, vale dizer, entidades dotadas de poder soberano e incondicionado, ao passo que no Estado Federal os Estados-membros renunciam ou são despojados de sua soberania, em proveito do próprio Estado Federal. (ACQUAVIVA, 2000, p. 104)
Nas palavras de Maluf (1998, p. 165), “O Estado Federal é aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes paralelas de direito público, uma nacional e outra provincial”. Diz ainda que o que caracteriza esta forma de Estado é o fato de no mesmo território e sobre as mesmas pessoas, ser exercido de forma harmônica e simultânea dois governos, um federal e outro estadual.
O Estado Federal assegura aos Estados membros parcela da autonomia político-administrativa, por meio do texto constitucional. A boa doutrina considera esta forma de Estado como sendo a mais moderna dentre as existentes. Podendo- se citar como exemplos de países que adotaram o federalismo o Brasil, EUA, México, Argentina dentre outros. (FRIEDE, 2000, p. 119)
José Aderico Leite Sampaio, citando ORBAN e WHEARE, em sua obra “A constituição reinventada pela jurisdição constitucional”, temos que:
Comumente, o Estado Federal é identificado como uma engenharia político- constitucional que resume os esforços de um certo número de entidades políticas, destinados a criar instrumentos ou mecanismos para a adoção de políticas comuns e tomadas de decisões que afetem, como um todo, a nova comunidade formada pelo pacto federal . Sob um ângulo mais formal, o federalismo é visto como um método de divisão de poderes governamentais, por meio do qual a um governo central e aos governos regionais seja assegurada uma esfera coordenada e independente de competência e atuação (SAMPAIO, 2002, p. 563).
Distinguindo-se da confederação por seus fundamentos teóricos e políticos, a federação apresenta-se como normativa estatalmente jurídica, debaixo de rigorismo
constitucional. Sua natureza é de direito, sobre a qual se apóia, em sua própria finalidade, a concepção política do Estado Federal. (MENEZES, 1999, p. 196)
De acordo com o escólio de Soares (2001, p. 408), “O federalismo representou, em termos qualitativos, a afirmação do governo constitucional como uma das instituições mais significativas do Estado liberal, podendo ser considerado uma forma territorial de divisão de poder político mediante uma constituição”.
Nota-se, portanto, da leitura das definições de federação enumeradas acima, que todas caminham no mesmo sentido. Sendo, da mesma forma realizada por boa parte da doutrina, que em geral enumeram estes pressupostos, princípios ou características, ressaltando em especial a descentralização política, rigidez constitucional e autonomias político-administrativas.
Neste sentido antes de adentrarmos nas classificações doutrinárias propriamente ditas, vale ressaltar de forma breve, o que tratam aqueles pressupostos considerados essenciais, retirados dos conceitos de federação.
A descentralização política pode ser entendida como “o princípio descentralizador é um princípio constitucional; e são a Constituição e (ou) a lei que conferem poderes ou atribuições de diversa natureza e extensão a entidades infra- estatais”. Desta forma, fica latente que o poder originário é de competência do Estado, sendo que as demais entidades possuem poderes derivados ou de segundo grau. (MIRANDA, 2004, p. 210)
Ainda sobre o tema ensina Teixeira (1991, p. 621) “A descentralização política assume, portanto, verdadeira função educativa, ao mesmo tempo em que politicamente, reduz ao mínimo os perigos do arbítrio e despotismo governamental produzindo estabilidade e regularidade na administração e na direção política do Estado”.
A rigidez constitucional pode ser entendida segundo Kelsen (2000, p. 52), da seguinte forma “Há uma estrutura hierárquica de diferentes graus do processo de criação do direito, que desemboca numa norma fundamental, que, no sentido positivo é representada pela Constituição”.
Assim, a existência do próprio Estado depende da presença da constituição, que como norma fundamental deve ser rígida, ou seja, não pode ser alterada pelos processos legislativos comuns, além de possuir cláusulas imutáveis, que também podem ser chamadas de cláusulas pétreas. No Brasil pode-se citar, como exemplo
de cláusula pétrea aquela que veda a apreciação pelo legislativo de matéria que tende a abolir a forma federativa do Estado.
Autonomia segundo Abbagnano (2000, p. 97) é um “termo introduzido por Kant para designar a independência da vontade em relação a qualquer desejo ou objeto e a sua capacidade de determinar-se em conformidade com uma lei própria, que é a razão”.
Dallari (2005, p. 79) definiu com maestria o que viria a ser as autonomias dos entes da federação:
direito e poder de auto-governar-se, fixando suas prioridades e desempenhando suas competências com meios próprios. No Estado Federal, os Estados-membros decidem com autonomia sobre assuntos de sua competência, o que significa que eles não são dependentes do governo federal, mas apenas da constituição federal.
Desta forma, as autonomias baseiam-se nos limites estritos da norma fundamental. O texto constitucional é o poder originário do Estado, de onde derivam parcelas de atribuições deferidas aos demais entes, que devem observância a estes limites em respeito ao pacto federativo assumido.
2.3.2 Classificações doutrinárias
As classificações que serão apresentadas não destoam das definições apresentadas anteriormente. Caracteriza-se exclusivamente pela percepção do doutrinador estudado, que ora prestigia mais ou menos determinado elemento, conforme veremos.
Maluf (1998) enumerou as características fundamentais do sistema federativo segundo o modelo norte-americano: a) distribuição do poder em dois planos, o central e o local, poderes reservados pela Constituição; b) sistema judiciarista com maior poder ao Judiciário, com a presença de um órgão supremo; c) sistema legislativo bicameral; d) imutabilidade dos princípios federativos e republicanos, e a figura da intervenção federal.
A classificação apresentada por Soares (2001) optou pelo termo princípios, sendo eles: a) poder constituinte outorgado aos Estados-membros; b) formação da vontade política federal (sistema bicameral, composição do colégio eleitoral e
quorum especializado para emendar a constituição); c) competências exclusivas e
comuns aos entes da federação; d) igualdade jurídica dos Estados da Federação. De forma bastante interessante Veloso (1997) enumera os pressupostos de existência do federalismo e suas características, a saber. São dois pressupostos: a rigidez constitucional e a existência de um órgão constitucional incumbido do controle da constitucionalidade.
Quanto às características, chamou de traços básicos caracterizadores: a) repartição constitucional de competências; b) autonomia estadual, que compreende a auto-organização e auto-administração; c) participação do Estado-Membro na formação da vontade federal, por meio do Senado; d) discriminação constitucional das rendas tributárias e repartição das competências tributárias entre os entes da federação.
José Alfredo de Oliveira Barracho (1982), em “Novos Rumos do Federalismo”, diz que o federalismo possui dois princípios básicos: o da autonomia das coletividades territoriais distintas do poder central e o da participação dessas coletividades na vida dos órgãos centrais.
Outra classificação importante fora a apresentada por Pedro Lenza (2009): a) descentralização política; b) constituição rígida como fundamento jurídico; c) inexistência do direito de secessão; d) soberania do Estado Federal; e) auto- organização dos Estados-Membros; f) órgão representativo dos Estados-Membros; g) órgão guardião da Constituição.
Cumpre-nos verificar o que Friede (2000, p. 129) chamou de características fundamentais da Federação brasileira.
1. Federação Integrativa: A Federação brasileira atual objetiva, desde o
advento da Constituição de 1967, a inserção dos entes federados mais atrasados no conjunto nacional.
2. Federação Orgânica: a Federação brasileira, de forma diversa de sua
congênere a estadunidense, caracteriza-se, sobretudo, pela rigidez e pela concepção de poderes superpostos, devendo os entes federados organizar- se à imagem e semelhança da União.
3. Federação Multifacetada Complexa: A Federação brasileira constitui-se
pela reunião de diferentes partes descentralizadas (entes federados), dotadas cada qual, de uma autonomia própria.
4. Federação Imperfeita: A Federação brasileira, de forma diversa da
Federação Norte-americana (federação perfeita), foi forjada por iniciativa do poder central que outorgou, a seu critério, autonomia às províncias (do antigo Estado unitário descentralizado que existia à época do Império) transformando-as em entes federados.
5. Federação Rígida: A Federação brasileira caracteriza-se, historicamente
(com maior ou menor intensidade), desde o fim da República Velha (ou mais precisamente, um pouco antes, ou seja, desde o advento da emenda constitucional de 7 de setembro de 1926), como uma federação rígida, no qual o grau de autonomia das partes descentralizadas é restrito.
Enfim, todas estas classificações são condizentes com as definições do que vem a ser o sistema federativo. Buscam exclusivamente retratar quais são os elementos essenciais que constituem o mesmo. A preservação destes elementos assegura a simetria do sistema federativo, harmonizando a estrutura normativa distribuída em planos distintos, identificando a concepção federal e assinalando as autonomias de seus entes formadores. (HORTA, 2003, p. 491)