Kostnadsavvik fra prosjekteringsfase til byggefase

Både kalkylen for anleggskostnadene og beregningene av de prissatte konsekvensene finnes som vedlegg til oppgaven, henholdsvis vedlegg 1 og 2.

4.1.2 Kostnadsavvik fra prosjekteringsfase til byggefase

Før resultater av de prissatte konsekvensene kan presenteres må en stor utfordring ved å benytte slike beregninger som beslutningsgrunnlag for å gjennomføre vegprosjekter belyses. Beregningsmetoden baserer seg på kalkulerte anleggskostnader på prosjekteringsstadiet, og disse kostnadene viser seg alt for ofte å ha økt betydelig innen byggefasen endelig er i gang. Det betyr at man stadig tar beslutninger om å igangsette veg- og samferdselsprosjekter på grunnlag av et for lavt kostnadsbilde. Utfordringen har fått stadig økt oppmerksomhet de senere årene og i 2016 utarbeidet Norconsult på oppdrag fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) rapporten ”Årsaker til kostnadsøkninger i norske vegprosjekter” hvor man gjennom å analysere en rekke store samferdselsprosjekter kartlegger hovedårsakene til de store kostnadsavvikene mellom prosjekterings- og byggefase. Et viktig funn og poeng i Norconsults rapport er at kostnadene stort sett viser seg å bli som forutsatt når prosjektet endelig er kommet over i byggefasen. Økte kostnader skyldes med andre ord sjelden en, som Norconsult skriver,

”kostnadssprekk i ordets rette forstand”, men heller en ”omfangssprekk”. (Norconsult, 2016, s.3).

Årsakene til dette oppsummeres godt i Norconsults eget sammendrag av rapporten:

”….De viktigste grunnene til økningene er endringer i innhold, økt omfang eller endrede forutsetninger for prosjektet i de tidlige faser. (….).

Et stykke på vei kan disse kostnadsøkningene tilskrives at man i tidlige utredninger har brukt en metodikk som ikke ivaretar kostnader som følge av ukjente, men erfaringsmessig påregnelige, kostnadsdrivende faktorer. Kanskje viktigere er det at prosjektene gjennom planleggingsfasen og over tid får høyere kostnader som følge av utvidelser av prosjektet og økte krav til standard og kvalitet.

Både lokale og sentrale myndigheter er kilder til slike kostnadsøkninger ”

Med andre ord tilskriver rapporten hovedårsakene for økte kostnader til at prosjektet blir utvidet slik at det har et betydelig større omfang ved byggestart enn i de tidligere fasene hvor beslutningen om igangsetting ble fattet. Disse utvidelsene skjer, i følge rapporten, fordi planleggingen av norske vegprosjekter ofte tar lang tid og innen man når byggefasen har mange interesseaktører fått påvirke prosjektet.

Også rapporten Veien mot målet – mer samferdsel for pengene utarbeidet av tenketanken Civita i 2013 peker på lang planleggingstid og for mange interesseparter involvert i planleggingsprosessen som en av årsakene til vegprosjekters økende kostnader fra prosjekterings- til byggefase. Planleggingsprosessen omfatter i dag alle nivåer i forvaltningen, statlige fagmyndigheter og regionale og statlige myndigheter med mulighet for å fremme innsigelser i planleggingsprosessen (Civita, 2013, s. 23).

Det er i følge rapporten Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre utarbeidet av Asplan Viak for KS (kommunsektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) Fylkesmannen, Fylkeskommunen og Statens vegvesen som oftest fremmer innsigelser.

Miljø og jordvern er interessene det oftest fremmes innsigelser for, sammen med arealbruk og transportsystem og kulturmiljø-/minner. (Asplan Viak, 2012, s.6).

Mekanismen for omfangssprekkene i samferdselsprosjekter synes enkelt forklart å være at man tar beslutning om igangsetting av et prosjekt på bakgrunn av lave kostnader utarbeidet gjennom forholdsvis enkle konseptvalgutredninger. Deretter får prosjektet lov til å bli bearbeidet av ulike interesser over lang tid. Dette medfører at prosjektet tilslutt har fått for stor oppmerksomhet og betydning til at politikerne enkelt kan si nei når beslutning om den endelige byggingen skal tas. Hadde man derimot hatt et mer realistisk bilde av totalt omfang og totale kostnader i tidlig fase ville kanskje mange prosjekter aldri blitt realisert, eller i alle fall blitt nedjustert fremfor oppjustert før byggefasen endelig satte i gang.

Figur 19 under, hentet fra Norconsults rapport, illustrerer dette poenget.

I tidlig fase, hvor prosjektet oppstår og får sin konseptuelle utforming underestimeres kostnadene. Dette er problematisk fordi det er i denne fasen beslutningen om gjennomføring reelt sett tas og prosjektet bindes til offentlige budsjetter.

Vegprosjekter starter gjerne gjennom lokalt initiativ og politisk arbeid før prosjektet konkretiseres ved at vegvesenet utarbeider utredninger og kostnadsestimater. Det er denne fasen som i grafen er merket ”KVU” (konseptvalgutredninger) og det er på dette stadiet beslutning om gjennomføring erfaringsmessig blir tatt. Det er altså på bakgrunn av dette kostnadsestimatet man fatter beslutningen og deretter eskalerer kostnadene inntil man har en totalkostnad som er opptil flere ganger større enn opprinnelig estimat.

(Norconsult, 2016, s.13).

(Figur 19 – Teoretisk fremstilt kostnadsutvikling, Norconsult 2016, s.13)

For å bøte på dette problemet opereres det derfor med en usikkerhet på +/- 40 prosent i konsekvensutredninger i tidlig fase (Norconsult, 2016, s.3). Dette viser at man åpenbart er klar over at estimater på dette stadiet er langt fra gode nok, men likevel er det på bakgrunn av disse man formelt sett beslutter igangsetting av et prosjekt. Et annet viktig funn i Norconsults rapport er at det også er en asymmetri i denne usikkerheten.

Norconsults analyser viser nemlig at kostnadene ved norske vegprosjekter ”alltid” øker.

Det burde derfor ikke opereres med pluss/minus-estimater i det hele tatt, men snarere kun med påslag til kostnadsestimatet i tidlig fase. Likevel hevder ikke Norconsult at vegvesenets kostnadsestimater nødvendigvis er feil, poenget er heller at det er hva den totale sluttkostnaden faktisk inneholder som blir misvisende (Norconsult, 2016, s.14).

Folkelig sagt sammenlikner man epler og pærer når man i ettertid peker på de store avvikene i kostnader. Det er med andre ord ikke så mye vegvesenets metode for kostnadsberegninger i seg selv som er feil, men tidspunktet for når beregningene gjøres, eller i alle fall tidspunktet for når beregningene skal legges til grunn for en gjennomføringsbeslutning, som er problemet.

I denne oppgaven vil det likevel benyttes 40 prosent påslag på kalkulerte anleggskostnader ved beregning av de prissatte konsekvensene. Med tanke på at kalkylen for anleggskostnadene i denne oppgaven er enda mindre detaljerte enn de ville

burde vært enda høyere, men siden dette uansett kun ville vært gjetning og forholdet mellom de to alternativene likevel ville vært det samme beholdes vegvesenets praksis.