Kapittel 8

A Constituição Federal de 1988 dedicou um capítulo à Política Urbana, no caso o Capítulo II do Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira). Em seu art. 182, a Carta Magna estabelece que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes”. Os arts. 182 e 183, que compõem o capítulo da Política Urbana, foram regulamentados pela Lei nº 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, a qual estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Portanto, o disciplinamento do uso e ocupação do solo urbano deve observar os dispositivos pertinentes na CF/1988, bem como o disposto no Estatuto das Cidades.

No que se refere ao Plano Diretor, o §1º do art. 182 da CF/1988 define o citado plano como o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. A definição de plano de diretor é repetida no art. 40 do Estatuto das Cidades, o que ressalta sua importância. Sobre o conceito de instrumento básico, mostra-se oportuno transcrever trechos da lição de Carvalho Filho (2013, p. 338):

Na análise do conceito, deve entender-se que instrumento básico representa o documento principal, fundamental mesmo, em que se aloja a disciplina pertinente aos princípios urbanísticos. Cuida-se da materialização de todos os componentes do planejamento urbano, com suas singularidades e especificações, de modo que dele é que emanarão as ações públicas e privadas necessárias a sua implementação.

Assim, sedimentando a importância do Plano Diretor, o §2º do art. 182 da CF/1988 prevê que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.

Segundo Carvalho Filho (op. cit.), a CF/1988 trouxe mais objetividade à noção de “função social da propriedade”, na medida em que considera esta existente desde que atendidos os delineamentos traçados no plano diretor, de modo que a propriedade estará assegurada se guardar compatibilidade com o citado plano.

Já a elaboração do plano diretor, dada sua importância, bem como sua repercussão no uso e ocupação do solo e na função social das propriedades por ele abrangidas, deve ocorrer dentro de um planejamento municipal.

De acordo com Carvalho Filho (op. cit.), o planejamento municipal deve observar, dentre outros, os seguintes princípios: princípio da adequação, que exige que o planejamento seja compatível com a realidade concreta vigente no município; o princípio da exequibilidade, que indica que o planejamento deve ser efetivamente exequível, ou seja, que as ações e os objetivos sejam cabíveis e proporcionais à capacidade e aos recursos financeiros do município; o princípio do tecnicismo, o qual impõe o socorro dos governos aos recursos técnicos mais avançados para a elaboração do planejamento, sendo necessário o auxílio de especialistas multidisciplinares nas respectivas áreas a fim de que se observe a especificidade dos setores envolvidos e o tempo não torne defasados os métodos e os meios previstos no instrumento; e, por fim, o princípio da publicidade, através do qual o governo municipal tem o dever de assegurar à população o acesso aos planos, aos projetos, aos documentos e aos estudos em geral, cotando, sobretudo, com a participação das associações representativas.

Nesse sentido, o §1º do art. 40 do Estatuto das Cidades prevê que “o plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas”.

Sobre os aspectos financeiros a serem considerados no plano diretor, faz-se necessário trazer à tona mais um trecho da lição da Carvalho Filho (op. cit., p. 345):

(...) Insistimos nesse ponto: as ações urbanísticas, prioritárias ou não, acarretam normalmente a alocação de recursos públicos, o que se pode observar no exame dos vários instrumentos já examinados, previstos no Estatuto. Então, não há como deixar de levar em conta as referidas despesas, sob pena de o plano diretor ficar caracterizado apenas como um documento teórico e ineficaz.

Em síntese, as diretrizes a serem definidas no Plano Diretor devem levar em conta as respectivas repercussões financeiras, sobre pena deste se transformar num instrumento inócuo, sem aplicação prática. É importante deixar clara está correlação entre as diretrizes do plano diretor e a repercussão financeira, já que várias das discussões tratadas ao longo deste trabalho levam em conta a repercussão financeira das decisões políticas relativas ao uso e ocupação do solo na área em estudo.

No caso do município de Fortaleza/CE, no qual se insere a área objeto de estudo, o Plano Diretor em vigência é aquele instituído pela Lei Complementar Municipal nº 62/2009, de 02/02/2009 (DOM 13/03/2009). O art. 57 da aludida lei estabelece que o ordenamento territorial do município de Fortaleza, consoante os objetivos gerais da política urbana, atende às seguintes diretrizes: I - planejamento, ordenamento e controle do uso do solo e do desenvolvimento do município, da distribuição espacial da população e das atividades sociais e econômicas, de modo a evitar: a) as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; b) a proximidade e conflitos entre usos e atividades incompatíveis; c) uso inadequado dos imóveis urbanos em relação à infraestrutura, à zona urbana, ao meio ambiente e à função social; d) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; e) a deterioração das áreas urbanizadas e dotadas de infraestrutura; f) o uso inadequado dos espaços públicos; g) a poluição e a degradação ambiental; II – incentivo à multiplicidade e interação de diferentes grupos sociais e de usos nas diversas localidades e bairros do território municipal; III - indução e promoção de intervenções para o desenvolvimento urbano, ambiental e socioeconômico de todo o município, com prioridade para as áreas com precárias condições de habitabilidade, ocupadas por população de baixa renda; IV - indução à intensificação do uso e ocupação do solo e a ampliação dos níveis de adensamento construtivo nas áreas com disponibilidade de infraestrutura e serviços urbanos e com significativa presença de imóveis não utilizados e subutilizados; V - reconhecimento das áreas de ocupação irregular, precária e em situação de risco, para efeito do planejamento urbano, prevendo a articulação de políticas, programas, projetos, ações e instrumentos de requalificação urbano-ambiental e de regularização urbanística e fundiária, visando à adequação das condições de habitabilidade.

A referida lei, em seu art. 58, optou por estabelecer um macrozoneamento, subdividindo o território do município de Fortaleza na “macrozona de ocupação urbana” e na “macrozona de proteção ambiental”. Essa subdivisão considerou os seguintes elementos: I - os sistemas ambientais constituídos pela rede hídrica, orla marítima, maciços vegetais, remanescentes de vegetação, manguezais, matas ciliares, dunas e de áreas de preservação permanente; II - as características morfológicas e tipológicas do ambiente construído; III - os sistemas de saneamento ambiental, instalados e projetados; IV - o sistema de mobilidade; V - as áreas de comércio, serviços e indústria; VI - as áreas públicas, verdes e de lazer; VII - a infraestrutura urbana e os equipamentos públicos; VIII - as áreas destinadas à habitação.

O zoneamento estabelecido na referida lei complementar, sobretudo aquele incidente na área em estudo, será, oportunamente, objeto de comentários mais detalhados ao longo deste trabalho. Por enquanto, o importante é deixar claro que, para a devida gestão ambiental da área em estudo, faz-se necessário levar em consideração os aspectos relativos às diretrizes urbanísticas previstas no Plano Diretor do município de Fortaleza.

Feitos estes breves comentários sobre os fundamentos teóricos relativos ao tema central destas linhas, que se passe a tecer alguns comentários acerca dos procedimentos técnico-metodológicos aplicados nesta pesquisa.