Involvering, medbestemmelse og medvirkning

IR(%) IPI(%)

Participação dos Estados e DF (FPE) 21,5 21,5

Participação dos Municípios (FPM) 22,5 22,5

Compensação das Exportações (FPEx) - 10,0

Financiamento da Região Norte (FNO) 0,6 0,6

Financiamento da Região Nordeste (FNE) 1,8 1,8

Financiamento da Região Centro-Oeste (FCO) 0,6 0,6

TOTAL 47,0 57,0

Fonte: Constituição Federal de 1988

A partir da Constituição de 1988 os governos subnacionais passaram a ter maior autonomia para a cobrança de seus próprios tributos, fortalecendo e ampliando suas arrecadações. As duas tabelas acima esquematizam a situação de relações intragovernamentais estabelecida na Constituição de 1988. O volume de impostos transferidos cresceu e o repasse passou a se dar de forma mais segura e transparente, uma vez que a Constituição estabeleceu as porcentagens de repartição dos impostos entre os níveis de governo, especificou os princípios de rateio, fixou a cota-parte máxima e delegou a atribuição de cálculo e fiscalização. Os percentuais das Tabelas 2.1 e 2.2 sinalizam para um favorecimento das esferas subnacionais em detrimento da União. Por outro lado, os entes subnacionais assumiram maiores encargos sociais, que também foram crescendo a partir da Constituição de 1988.

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Instituída pela Lei no 10.336, de 19 de dezembro de 2001, a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível está prevista nos arts. 149 e 177 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional no 33, de 11 de dezembro de 2001.

O ICMS é o imposto de maior importância arrecadatória do País, representando quase o valor de todo o Orçamento Fiscal da União. Além disso, esse imposto é de vital relevância para as finanças públicas estaduais, pois representa cerca de 90% das suas receitas totais. Assim, a importância financeira do ICMS pode explicar a forte competição tributária existente entre os Estados na administração desse imposto, pois quanto maiores os recursos disponíveis, maior a possibilidade de se atrair fatores produtivos mediante a concessão de benefícios fiscais para os contribuintes. Ademais, vale notar que houve uma forte tendência de crescimento das receitas da seguridade social durante os anos 90, em detrimento do Orçamento Fiscal e das receitas estaduais. A explicação para tal fato é simples: o incremento das contribuições sociais, que são receitas não compartilhadas com os governos subnacionais, foi resultado da reação do Governo Federal à descentralização de recursos promovida pela Constituição de 1988. Vê-se, aqui, um tipo de competição tributária intergovernamental diretamente relacionada às forças políticas de cada governo na determinação da competência tributária e na capacidade de um governo de mudar o perfil de sua arrecadação de modo a não partilhar recursos com os demais.

A Constituição de 1988 respondeu às aspirações de descentralização de competências e recursos, redistribuição regional de receitas e fortalecimento do financiamento dos gastos sociais e modernização do sistema tributário, medidas que acabaram por favorecer as esferas subnacionais. Para o governo estadual, entre outras alterações, foram adicionados à base de incidência do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) estadual, os impostos únicos, até então de competência federal, dando origem ao ICMS. Assim, o ICMS tornou-se um imposto bem amplo economicamente, ao ponto de arrecadar cerca de 7% do PIB durante os anos 90.

A ampliação do grau de autonomia financeira de Estados e municípios se deu, no lado das receitas, mais pela elevação do montante das transferências intergovernamentais garantidas constitucionalmente do que pelo aumento da capacidade de arrecadar. É bem verdade que os Estados passaram a ter autonomia para fixar suas alíquotas; mas esta autonomia, em pouco tempo, deixou de existir na prática, posto que elevações esbarram no limite da capacidade contributiva da população e reduções vão de encontro às necessidades de despesa atuais da unidade e incentivos fiscais requerem aprovação unânime do Conselho de Política Fazendária - CONFAZ, do qual participam todos os Estados. O descumprimento quase generalizado desta norma, associado às características do ICMS, semelhantes às do

ICM, deu origem a "guerras fiscais" entre os Estados, com o intuito de atrair indústrias, que vêm prejudicando as finanças estaduais e gerando tensões na Federação.

O crescente fortalecimento da autonomia estadual e o surto de investimentos estrangeiros e nacionais ocorridos na década de 90 são fatores de grande relevância para analisar o acirramento do processo de competição fiscal na segunda metade dessa década, uma vez que os fatores estruturais se tornam amadurecidos e, com isso, catalisam esse processo competitivo, especialmente após a Constituição de 1988. Esse fortalecimento da autonomia dos Estados significou a retirada paulatina dos controles da União que coibiam o conflito de interesses entre os Estados, suscitou uma estrutura legal cúmplice e indutora da competição fiscal entre os Estados.

Na verdade, o que se observou, a partir dos fatores acima descritos, foi a configuração de uma mudança estrutural no ambiente da competição fiscal em 1988, pois a Constituição Federal daquele ano promoveu uma reforma tributária, concedendo maior autonomia aos Estados, em especial, sobre o ICMS e a alteração das suas alíquotas. Entretanto, a partir da Constituição de 1988 foi desenvolvido incipiente aparato institucional necessário para a resolução de conflitos federativos. No entanto, de acordo com Cavalcanti e Prado (1998), o recrudescimento do processo de competição entre os Estados ocorre no final da primeira metade dos anos 90, devido ao progressivo desgaste dos instrumentos coercitivos do governo federal. Mas, o surto maior de competição fiscal ocorreu a partir de 1997, podendo-se atribuir à reforma tributária de 1997 e ao amadurecimento dos fatores estruturais consolidados com a reforma de 1997 (que surgiram com a Constituição de 1988) que propiciaram a competição fiscal: fortalecimento da autonomia tributário-financeira dos Estados; fragilização do caráter impositivo do CONFAZ; e a redução dos controles sobre competições interestaduais.

As guerras fiscais, que se inspiram no legítimo objetivo dos governos de ampliarem a produção, o emprego e a renda nos territórios de seus respectivos Estados, dificilmente cessarão sem que se alterem as características do ICMS, transformando-o em um imposto em que a arrecadação de cada Estado dependa unicamente de seu consumo, e não, como atualmente, também de sua produção. Essa competição ocorre mediante manipulação dos respectivos ICMS e mediante concessão de benefícios disfarçados na forma de empréstimos subsidiados e até participações acionárias. O principal efeito desta “guerra” tem sido a redução da receita estadual efetivamente disponível, como um todo, e o aumento das pressões

fiscais dessas esferas de governo sobre a União. Além disso, distorções imperceptíveis a olho nu afetam a alocação de recursos escassos na economia e geram ineficiência econômica.

Em termos gerais, ineficiência econômica surge quando a ação individual afeta diretamente o nível de satisfação de outro agente. Dado que, na escolha de seu comportamento ótimo, indivíduos não internalizam o “mal” que causam ao vizinho, o resultado de sua ação não será ótimo do ponto de vista social (embora possa ser do ponto de vista individual). Uma vez que a decisão da alíquota de ICMS ótima não leva em conta o prejuízo que sua imposição gerará no Estado vizinho, esta alíquota será fixada em nível diferente do que seria eficiente. Isso implicaria, dentre outros efeitos, uma oferta de bens públicos abaixo do socialmente desejável.

Por outro lado, não podemos negligenciar da ineficiência gerada pelas unidades da Federação que pouco ou nada produzem daquilo que consomem, uma vez que o regime da origem do ICMS acarreta a exportação desse imposto àquele Estado importador. Isso porque a arrecadação do ICMS de um Estado não está vinculada ao pagamento do imposto por parte de seus residentes e sim por parte de todos aqueles (residentes ou não) que compram as mercadorias produzidas no Estado, pois, trata-se de imposto sobre o consumo. Dessa forma, aquela jurisdição que se utiliza de mecanismos a fim de atrair novos investimentos poderá incorrer, em última análise, em perdas de divisas fiscais.

O problema é que Estados e governos locais têm se engajado há algum tempo em crescente competição por novos negócios. Entretanto, essa competição fiscal tende a produzir geralmente um baixo nível de esforço tributário local ou uma estrutura tributária estadual com fortes elementos regressivos. Essa regressividade na estrutura tributária decorre do fato de que Estados tentam atrair fatores móveis através de redução da alíquota ou, ainda, alocando gastos em infra-estrutura - em detrimento do gasto social -, que viabilizem um aumento da produtividade marginal do capital. Ao mesmo tempo, para manter o orçamento proximamente equilibrado, sobretaxam os fatores menos móveis, pois capital é geralmente mais volátil do que trabalho, especialmente trabalho menos qualificado. Contudo, não podemos olvidar os argumentos dos que advogam pelo processo de renúncia fiscal como uma alternativa de melhor distribuição regional da economia.

Existe uma diversidade de fatores que afetam a distribuição regional da renda em um país. Ciclos econômicos (ou de negócios), composição do gasto público e transferências são mais predominantes no curto prazo. No longo prazo, investimentos educacionais e em capital humano em geral e grau de abertura da economia predominam. A questão que se discute aqui é que efeito isenções tributárias tem tido na determinação do padrão de convergência da renda nacional entre os Estados. Para tanto consideramos a Tabela 2.3.

Tabela 2.3: Participação das Regiões no PIB

REGIÕES 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1998 2003 Norte 2,2% 2,1% 3,2% 4,1% 4,9% 4,8% 4,9% 4,98% Nordeste 11,7% 11,3% 12% 13,5% 13,1% 12,5% 12,7% 13,79% Bahia 6%- 5,9%- 5,9%- 5,1% 4,2% 4,1% 4,1% 4,70% Ceará 1,7% 1,6% 1,5% 1,6% 1,6% 1,7% 1,8% 1,83% Pernambuco 2,6% 2,4% 2,8% 2,5% 2,5% 2,3% 2,3% 2,71% Sergipe 1,0% 0,9% 0,9% 0,7% 0,6% 0,5% 0,5% 0,75% Sudeste 65,6% 64,2% 62,4% 59,1% 58,2% 58,9% 59,4% 55,18% MG 8,3% 8,6% 9,3% 9,4% 9,5% 9,9% 9,8% 9,29% ES 1,2% 1,1% 1,5% 1,7% 1,5% 1,5% 1,5% 1,86% RJ 16,7% 15,4% 14,2% 11,7% 12,4% 10,3% 11,1% 12,23% SP 39,4% 39,2% 37,5% 36,3% 34,9% 37,1% 37,0% 31,80% Sul 16,7% 18,1% 17% 17,7% 16,8% 16,7% 15,9% 18,59% Paraná - - - 6,3% 6,1% 6,3% 5,8% 6,36% Rio Grande do Sul - - - 7,9% 7,2% 7,0% 7,1% 8,23% Centro- Oeste 3,9% 4,3% 5,5% 5,6% 6,9% 7,2% 7,2% 7,46% Goiás - - - 2,0% 2,0% 2,0% 1,9% 2,37% Fonte: IBGE (2003) * A preços correntes

Para Silva e Medina (1999), depois de acirrada competição fiscal ao longo da década de 90, o início deste século evidenciou efeitos favoráveis dessa competição interjurisdicional àqueles que fizeram uso desse instrumento de captação de fatores de produção móveis. Conforme a Tabela 2.3, a Região Sudeste apresenta tendência declinante de sua participação no PIB do país, corroborando o argumento da descentralização dos defensores do processo de renúncia fiscal. A participação dessa Região no PIB, que diminuíra de 65% para 59,1% entre 1970 e 1985, retomou sua trajetória descendente de 59,4% para 55,18% entre 1998 e 2003. A perda foi concentrada no Estado de São Paulo. Noutro extremo, temos a situação da Região Nordeste, que aumenta a sua participação de 12,7% para 13,79% do PIB entre 1998 e 2003. Constata-se, ainda, que na Região Nordeste os aumentos de participação estão concentrados

nos Estados da Bahia (subiu de 4,1% em 2003 para 4,7% em 2003), Pernambuco (nesse mesmo período subiu de 2,3% para 2,71%) e Sergipe (de 0,5% , também, em 1998 par 0,75% em 2003). O Ceará já apresentava tendência de alta em sua participação no PIB, desde 1985, o que pôde ser constatado ao final de 2003. Além disso, o Estado de Goiás subiu sua participação de 7,2% em 1998 para 7,46% em 2003. Não podemos deixar de considerar o expressivo aumento de participação da Região Sul nesse mesmo período (de 15,9% para 18,59%), com destaque para os Estados do Rio Grande do Sul e Paraná. Conforme Ferreira (2000), os percentuais sugerem que esses Estados21, que têm se mostrado mais agressivos quanto ao uso da guerra fiscal, apresentaram aumento na participação do PIB. Entretanto, essas alterações não se devem unicamente à guerra fiscal, mas também a outros fatores aqui não caracterizados, pois não se constituem no propósito deste trabalho.

A partir da análise realizada dos dados da tabela acima não é possível deduzir se a deflagração da guerra fiscal pelos Estados mais pobres atinge o objetivo inicial de atrair capital, e por conseqüência, trazer produção para suas fronteiras. Contudo, é possível se inferir que talvez possa existir uma relação direta entre o processo de renúncia fiscal e descentralização regional da economia. Mas, podemos argumentar que, num contexto de generalização de competição fiscal22_{, Estados ricos têm clara vantagem sobre os Estados}

pobres, ainda que a capacidade de atrair novas empresas esteja mais relacionada com a qualidade do gasto público em infra-estrutura e do capital humano do que com benefícios fiscais temporários.

Na realidade, o período considerado na Tabela 2.3 é potencialmente interessante para se analisar efeitos das isenções tributárias porque contém dados de antes e depois da promulgação da Constituição de 1988, que passou a permitir que os Estados fixassem, mediante lei própria, suas alíquotas internas (a constituição de 1967 colocava nas mãos do Senado Federal a competência para fixar alíquotas do imposto, como forma preventiva de guerra fiscal). Mais importante do que isso, o acirramento da competição fiscal no período pós-1988 deve-se a um aumento da representatividade política dos Estados. A tentativa de

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Rio Grande do Sul, Paraná, Espírito Santo, Goiás, Bahia, Pernambuco e Ceará (Ferreira, 2000).

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A generalização do conflito, em um processo de “corrida ao fundo do poço” - o que a literatura denomina “race to the bottom” - ver Oates (1999) – é improvável, conforme mostra Fourçans e Warin (2006), utilizando a teoria dos jogos com estratégias mistas. Para os autores os competidores não podem escolher uma estratégia extrema e, então, podemos obter uma harmonização entre os jogadores.

coordenação dos regimes tributários através do CONFAZ acaba fracassando porque o prêmio para estratégias não cooperativas é grande.

Cabe ressaltar que a ampliação do grau de abertura da economia brasileira e a participação do país em um mercado comum impõem a necessidade e a urgência de que se harmonize a tributação dos fluxos de comércio e de renda com a dos nossos parceiros. A precondição para que se possa cumprir satisfatoriamente esta etapa da evolução do nosso sistema tributário é a harmonização da tributação das unidades subnacionais. Tal objetivo exige que se imponham limitações ao poder para tributar de que desfrutam atualmente Estados e municípios. A limitação adicional de seu poder de tributar, que as unidades subnacionais de governo deverão sofrer futuramente, não significa redução de sua importância relativa na Federação. Ao contrário, ela aumentará na medida em que o Estado se afaste do papel que cumpriu - e não tem mais capacidade de desempenhar - de liderar e controlar o processo de crescimento do país, tornando-se apenas seu promotor e regulador e dedicando-se com mais intensidade a políticas sociais, voltadas para a redução da pobreza e melhoria da qualidade de vida da população. Admitindo que a democracia brasileira não sofra novos acidentes de percurso, esta poderá ser a tendência do Estado brasileiro.

Por último, vale mencionar dois problemas básicos relacionados aos critérios de transferências no Brasil. O primeiro diz respeito ao baixo incentivo dispensado ao esforço próprio de arrecadação, pois os critérios de transferência não consideram o desempenho tributário como um dos fatores que determinam o montante de recursos intergovernamentais a ser descentralizado. O segundo relaciona-se às regras de divisão de recursos entre municípios, que privilegiam aqueles de menor porte, incentivando a criação de novos municípios que, dessa forma, já nascem com sua fonte básica de receitas assegurada, independente de qualquer esforço próprio de arrecadação. Cabe ressaltar que o elevado número de municípios existentes e o crescimento desordenado a partir da Constituição de 1988 têm implicado a ineficiência na prestação dos serviços públicos por parte desses governos. De fato, segundo Ramos (1998), “isso ocorre porque, aparentemente, municípios excessivamente pequenos não exploram as economias de escala que caracterizam muitos dos serviços públicos e, portanto, não utilizam de maneira ótima os recursos disponíveis”.

Mister anotar a porcentagem dos tributos arrecadados pela União, Estados e Municípios, dentro da carga tributária total do Brasil, a fim de acompanhar a evolução da distribuição das rendas tributárias, conforme a Tabela 2.4.

ARREC. PRÓPRIA TOTAL 63,69 64,79 69,08 68,26 65,92 65,54 67,70 68,70 69,90 69,10 68,70 69,98 68,96 - TRANSF. P/ REGIÕES 0,69 0,66 0,68 0,54 0,61 0,60 0,60 0,50 0,45 0,55 0,35 0,00 0,00 - TRANSF. P/ ESTADOS 5,54 5,40 5,84 4,59 5,16 5,32 5,40 4,90 5,20 5,15 5,20 6,29 5,71 - TRANSF. P/ MUNICÍPIOS 4,92 4,86 5,13 3,37 4,61 4,54 4,5 4,10 4,15 3,80 3,85 5,04 4,65 UNIÃO = RECEITA DISPONÍVEL 52,55 53,87 57,42 59,76 55,54 55,08 57,20 59,20 60,10 59,60 59,30 58,64 59,07

_{ARREC. PRÓPRIA TOTAL 31,27 31,09 27,68 28,28 29,13 29,76 27,30 26,20 25,40 26,40 26,80 25,80 26,20}

- TRANSF. P/ MUNICÍPIOS 7,52 7,53 6,72 6,90 7,42 7,63 6,70 6,40 6,20 6,50 5,70 7,79 7,87

+ TRANSF. DA UNIÃO 6,22 6,06 6,52 5,12 5,77 5,92 6,00 5,40 5,65 5,70 5,55 6,29 5,71

ESTADOS

= RECEITA DISPONÍVEL 29,98 29,63 27,49 26,50 27,48 28,06 26,6 25,20 24,85 25,60 26,65 24,31 24,04

ARREC. PRÓPRIA TOTAL 5,04 4,12 3,24 3,46 4,95 4,70 5,10 5,20 4,70 4,50 4,50 4,22 4,38

+ TRANSF. DA UNIÃO 4,92 4,86 5,13 3,37 4,61 4,54 4,50 4,10 4,15 3,80 3,85 5,04 4,65

+ TRANSF. DOS ESTADOS 7,52 7,53 6,72 6,90 7,42 7,63 6,70 6,40 6,20 6,50 5,70 7,79 7,87

MUNICÍPIOS _{= RECEITA DISPONÍVEL 17,48 16,51 15,10 13,73 16,98 16,86 16,30 15,70 15,05 14,80 14,05 17,05 16,90}

TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: SRF/COGET (2003) e elaboração do autor

Verifica-se, na Tabela acima, que a União é doadora de recursos para toda a federação, pois arrecadou 68,96% da carga tributária líquida23 e repassou mais de 10% aos níveis subnacionais de governo. Os Estados, que recebem recursos da União, mas também repassam recursos aos Municípios, transferem uma pequena parte de suas receitas para os níveis locais de governo. Os Municípios são, portanto, os grandes receptores do sistema brasileiro de transferências. Vale notar que, em função do próprio desenho do mecanismo de transferências constitucionais, toda a arrecadação disponível da União é proveniente de suas receitas próprias. Os Estados, por esforço próprio, arrecadam cerca de 80% de suas receitas disponíveis antes da transferência para municípios, enquanto que, para os Municípios, esta relação é de apenas 26%. É importante ressaltar que esse é um indicador médio, isto é, há Municípios que possuem arrecadação própria em nível satisfatório, mas, na verdade, a grande maioria é dependente do repasse das transferências.

Pelo exposto, mais do que uma participação maior dos Estados e municípios na arrecadação tributária, as transferências visam promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre municípios do Brasil. Entretanto, a insuficiência desse mecanismo de compensação tributária e transferência de renda seguem no descompasso da evolução do federalismo e da descentralização fiscal que visa um Estado mais enxuto e ágil. Em conseqüência desse descompasso, enfrentou-se o desequilíbrio intertemporal das finanças públicas, com perfil inadequado da dívida dos Estados e Municípios. Foi nesse contexto que se deu a introdução de regras fiscais (Instrumentos Normativos), que veremos a seguir.

Os dispositivos da Constituição de 1988, buscando dar autonomia financeira às entidades subnacionais, acarretaram distorções alocativas e desequilíbrios fiscais. Mas, o foco principal da discussão sobre competição fiscal é o ICMS, que tem caráter nacional e é utilizado pelos Estados em suas políticas industriais. A despeito da existência de legislação proibindo a concessão de incentivos fiscais individualmente pelos Estados, a Lei Complementar 87/96, trazia, textualmente, limitações quanto às concessões de benefícios fiscais relacionados ao ICMS, ressalvados os convênios realizados no âmbito do CONFAZ. Na seqüência dessa norma restritiva e inibidora da competição fiscal, foi suscitada a necessidade de imposição de regras fiscais mais abrangentes, por meio de instrumentos disciplinadores do gasto público.

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Note-se que na Tabela 2.4 trabalha-se com o conceito de carga tributária líquida e foram consideradas apenas as transferências constitucionais.

Em 1997 persistiu o problema das dívidas mobiliária e contratual junto a bancos estaduais. Nesse contexto, a Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, foi o principal instrumento da reestruturação da dívida pública mobiliária dos Estados. Essa lei estabeleceu critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal. Em contrapartida, estabeleceu meta e compromisso às unidades da federação visando o equilíbrio fiscal: os Estados só poderão emitir dívidas mobiliárias e contrair novas dívidas se mantiverem decrescente a relação dívida/Receita Líquida Real24, constituindo-se na principal meta do ajuste fiscal. Essa restrição objetivou evitar o endividamento crescente outrora verificado. Dessa Forma, foram firmados acordos entre a União e cada Estado, onde foram definidas as dívidas a serem assumidas e todas as condições de refinanciamento e o comprometimento com o ajuste fiscal pelas partes (União e Estados).

Na seqüência, a Resolução no 78 do Senado Federal, de 01 de julho de 1998, dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações. Essa Resolução estabelece limites às operações de crédito e determina que os pleitos das unidades da federação relativos às operações deverão ser realizados ao Senado federal, por intermédio do Banco Central, com certidão da Secretaria do Tesouro Nacional. Esses procedimentos limitam o acesso ao crédito e, em conseqüência, restringem os gastos sem previsão de receita.

Essa linha restritiva configura uma evolução do processo de ajuste fiscal e da instituição de regras fiscais ao longo do tempo, por meio de leis, emendas e resoluções até chegar-mos na Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei Complementar no 101, de 05 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, estabeleceu normas de finanças públicas a fim de aprimorar a responsabilidade pela gestão dos recursos públicos. No que concerne às relações entre os entes federativos, destacam-se os controles do crédito público, os gastos com pessoal, as transferências voluntárias e, especialmente, a renúncia de receita e geração de despesa. Estes dois últimos itens, de impacto incontestável sobre o processo de