3. Metodisk opplegg for oppgaven
3.5 Intervjuene
(ρ) Coeficiente (λ) Breusch- Pagan R2 Valores p para λ ou ρ Agregada 0,1600 - 2,243* 0,5770 0,007970 Infra-estrutura 0,4610 - 9,320* 0,7350 0,000143 Social - 0,4890 9,372* 0,6318 0,004241
Seg Pública, Nacional e outros - -0,0219 1,390** 0,5180 0,06162
Overhead - 0,2051 2,872* 0,5086 0,036242
Nota: * Apresentam significância até o nível de 5%.
**
Seg Pública, Nacional e outros, para o teste de “Breusch-Pagan”, esta categoria de gastos foi aceita a 10%.
Inicialmente, cabe mencionar que nós apresentamos apenas os coeficientes no “spatial lag” (ρ) e no “spatial error” (λ), com vistas a confirmar ou não a hipótese da interação estratégica entre as jurisdições, uma vez que o objetivo deste trabalho empírico é testar a interação estratégica estimando os ρ e os λ das respectivas funções de reação das jurisdições, a partir da competição fiscal. Para tanto, construímos uma matriz de decisão a fim de saber se existe uma reação entre as 27 jurisdições nas categorias de gastos descritas na seção 3.3 e nos gastos agregados, considerando-se, por hipótese, que capital e mão-de-obra especializada são fatores móveis e a mão-de-obra não-especializada é imóvel: a) verificamos se a função de reação relaciona os gastos agregados de cada jurisdição às suas próprias características e aos gastos agregados das outras jurisdições a partir de um contexto de competição fiscal; b) independente de se confirmar o descrito no item anterior, testou-se essa relação entre as jurisdições para cada categoria de gasto; e c) uma vez confirmada a relação testada, confirma-se a existência da hipótese geral de interação estratégica entre as jurisdições que objetivam atrair investimentos privados, utilizando-se de suas melhores escolhas dentre as categorias de gastos e do nível desses gastos. Como a teoria sugere que as funções de reação
geradas pelo modelo de interação estratégica diferem para diferentes categorias de gastos, tornou-se imprescindível estimar o modelo para todas as categorias já mencionadas.
Podemos constatar na tabela 4.11 que o ρ para os gastos agregados em 1988 é 0,16, estatisticamente significante. Este valor significa que um aumento de um real nos gastos agregados de uma jurisdição vizinha i implica em 16 centavos de aumento nos gastos da jurisdição j, o que ratifica a hipótese de existência de interação estratégica entre as jurisdições num contexto de competição fiscal.
Ainda em 1988, a alta relação positiva apresentada pela categoria infra-estrutura )
4610 , 0
(ρ = representa uma reação por meio dessa categoria entre as jurisdições vizinhas e indica que existe competição entre os Estados para atrair capital e mão-de-obra especializada. Isto significa que, se os Estados vizinhos expandem seus gastos em infra-estrutura, existe um forte incentivo para o vizinho, também, expandir e tornar-se mais competitivo.
Todas as categorias de gastos apresentaram coeficientes estatisticamente significativos. Entretanto, os λ obtidos representam apenas dependência espacial no termo de erro, isto é, a fonte da autocorrelação espacial foi avaliada no termo de erro e não na variável dependente, uma vez que, se ignorada a dependência espacial do erro, podemos ser levados a uma falsa evidência de interação estratégica. Logo, as categorias “social”, “Seg Pública, Nacional e outros” e “overhead” não apresentam interação estratégica, pois, não se trata de decisão adotada pela jurisdição vizinha considerando o efeito de ações das demais jurisdições, mas apenas correlação espacial nos termos de erro.
Os valores assumidos por R confirmam o bom ajustamento do modelo, conforme 2
comentado acerca dos de testes normalidade e de especificação (tabelas 4.1 a 4.10). Esses R 2
foram significativos, porém menores do que aqueles apresentados naquelas tabelas, particularmente quando nos reportamos aos R das primeiras tabelas referentes à categoria 2
“overhead”, quando a maioria estava acima de 0,90, à exceção do contido na tabela 4.6
referente ao ano de 1988. Os R obtidos na tabela 4.11 sugerem que parte da variação nas 2
categorias de gastos é explicada pelas variáveis características de cada jurisdição consideradas no vetor X das variáveis de controle (ver apêndice C). Isso indica uma possível convergência condicional das jurisdições, de acordo com os valores assumidos pelo coeficiente β, em
direção a diferentes Estados estacionários, dada a importância das características específicas de cada Estado.
Tabela 4.12:Resultados das Estimações ML com Efeitos Espaciais – 1997
CATEGORIA DE GASTOS Coeficiente (ρ) Coeficiente (λ) Breusch- Pagan R2 Valores p para λ ou ρ Agregada -0,4622 - 24,30* 0,9152 0,000035 Infra-estrutura 0,4928 - 20,122* 0,8450 0,002130 Social -0,1317 - 8,431* 0,7941 0,098450
Seg Pública, Nacional e outros 0,3320 - 27,130* 0,6962 0,089001
Overhead -0,4110 - 25,842* 0,8961 0,000082
Nota: * Apresentam significância até o nível de 5%.
Em 1997, temos uma situação em que a categoria “overhead” (despesas legislativas,
judiciárias; e administração e planejamento) apresenta um ρ negativo significativo (-0,4110). Isto significa que as jurisdições estariam buscando ajustar despesas desvinculadas dos gastos que as torne mais competitivas diretamente (infra-estrutura e social tornam as jurisdições, de forma direta, mais competitivas). Essas jurisdições são estimuladas a reduzir despesas com a máquina administrativa, proporcionando, indiretamente, maior competitividade sempre que seus vizinhos apresentam expansão dessas despesas, dada sua maior sustentabilidade fiscal frente aos vizinhos. Esse ρ de -0,4110 do “overhead” contribuiu para o ρ de –0,4622 das despesas agregadas. Soma-se a isso o fato do ano de 1997 ser o da reforma tributária, quando, então, os Estados com maior planejamento de execução orçamentária buscaram ajustar suas execuções, a fim de se tornarem mais capazes (sustentáveis) num ambiente de competição fiscal. Mas, nós encontramos um coeficiente significante para infra-estrutura (0,4928), demonstrando que as jurisdições competem entre si, isto é, a jurisdição vizinha é estimulada a expandir seus gastos em infra-estrutura se os vizinhos elevam o nível de seus gastos em infra- estrutura.
Além disso, as categorias de gastos “sociais” e de “segurança pública, nacional e outros” apresentam os ρ de -0,1317 e 0,3320, respectivamente. Isto significa que existe interação estratégica entre os Estados. O coeficiente negativo para gastos sociais indica que as jurisdições vizinhas, por meio de seus investimentos, produzem spillovers positivos ao
vizinho e incentivam esse vizinho a reduzir o nível de gastos na área social e alocar recursos mais expressivos à “segurança pública, nacional e outros” e à “infra-estrutura”, que melhor expressam a competição entre os Estados, com vistas a atrair capital (móvel).
Tabela 4.13: Resultados das Estimações ML com Efeitos Espaciais – 2003 CATEGORIA DE GASTOS Coeficiente (ρ) Coeficiente (λ) Breusch- Pagan R2 Valores p para λ ou ρ Agregado - 0,0812 54,938* 0,8963 0,098063 Infra-estrutura - 0,0880 11,428* 0,7952 0,067832 Social - 0,5721 42,583* 0,8604 0,042901
Seg Pública, Nacional e outros 0,1595 27,972* 0,7314 0,100003
Overhead - -0,7201 11,015* 0,9338 0,000013
Nota: * Apresentam significância até o nível de 5%.
Como era de se esperar, no ano de 2003 não se confirmou a existência da interação estratégica, à exceção da categoria “Seg Pública, Nacional e outros” (ρ =0,1595). O ano em análise reflete bem os efeitos de arrefecimento do processo de competição fiscal sob o aspecto dos gastos, motivado, provavelmente, pela austeridade fiscal imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e demais Instrumentos Normativos comentados na seção 2.2, que estabelecem normas de finanças públicas e disciplinam e inibem os gastos públicos. Os resultados obtidos no ano de 2003 sugerem ausência de competição fiscal nos gastos e a busca pela reestruturação orçamentária, a fim de atingir o perfil adequado às exigências disciplinadoras das regras fiscais implementadas entre 1997 e 2001.
Ressaltamos, ainda, que o R da categoria “overhead” permaneceu bem alto, 2
confirmando o coeficiente de 0,97 contido na tabela 4.10 referente àquela categoria. Ou seja, esse gasto específico da jurisdição é quase que inteiramente dependente do termo de erro espacial, em que a decisão da jurisdição vizinha não está relacionada à variável dependente espacialmente defasada, mas aos efeitos do termo de erro.
Tabela 4.14: Resultados das Estimações ML com Efeitos Espaciais – 1986 a 1988
CATEGORIA DE GASTOS Coeficiente (ρ) Coeficiente (λ) Breusch- Pagan* R2 Valores p para λ ou ρ Agregado -0,974 - 5,338* 0,756 0,030012 Infra-estrutura 0,737 - 17,300*** 0,587 0,000010 Social - 0,390 9,120* 0,731 0,004968
Seg Pública, Nacional e outros - -0,105 2,330* 0,795 0,050171
Overhead - -0,709 16,114* 0,892 0,078611
Nota: * Apresentam significância até o nível de 5%.
***
Além disso, procuramos demonstrar a interação estratégica no subperíodo de 1986 a 1988, imediatamente anterior à Constituição de 1988, e no próprio ano de 1988, captando os efeitos da competição fiscal no modelo de interação estratégica nos anos em questão. Dos resultados, percebe-se consonância com os resultados obtidos em 1988, com destaque para o ρ da infra-estrutura (0,737), caracterizando o grande estímulo do Estado vizinho em atrair novos investimentos. Ressalta-se, ainda, o coeficiente significativamente negativo dos gastos agregados com grande influência de “overhead” (-0,974). Este último demonstra a tendência
da jurisdição vizinha, em períodos de reforma, buscar maior planejamento e conseqüente ajuste das despesas que compõem a categoria “overhead” - legislativo, judiciário,
administração e planejamento.
Quanto aos R , verifica-se sensível redução, porém continua em destaque a categoria 2 “overhead”, com uma relativa equivalência com o coeficiente de -0,709. Além disso, o R de 2
0,756, referente à categoria agregada, significa que cerca de 75% da variação nos gastos agregados, em torno da média desses gastos de uma jurisdição vizinha, são explicados pela variação das demais jurisdições. Assim, os quase 25% restantes seriam explicados pelas características específicas da jurisdição ou, ainda, teríamos parte ou toda fração inexplicadas no termo de erro. Por outro lado, o R de 0,587 referente à infra-estrutura, embora pareça 2
baixo, é típico em análise de regressão que usa dados em corte transversal, em que se observam, ao mesmo tempo, os elementos de uma amostra, ou outras unidades econômicas (unidades jurisdicionais).
Tabela 4.15: Resultados das Estimações ML com Efeitos Espaciais – 1997 a 2003
CATEGORIA DE GASTOS Coeficiente (ρ) Coeficiente (λ) Breusch- Pagan R2 Valores p para λ ou ρ Agregado 0,190 - 39,676** 0,553 0,067101 Infra-estrutura - -0,265 9,114** 0,796 0,010096 Social - 0,747 17,276** 0,893 0,067394
Seg Pública, Nacional e outros - -0,616 3,276** 0,869 0,082107
Overhead - -0,519 2,331** 0,612 0,001805
Nota: ** Apresentam significância até o nível de 10%.
O subperíodo de 1997 a 2003, de forma similar ao subperíodo considerado acima, apresentou resultados que ratificam as reações observadas entre 1986 a 1988 pelas categorias “segurança pública, nacional e outros” e “overhead”. Mas, sem comprometer os resultados
anteriores, observa-se um elevado estímulo à expansão dos gastos sociais, mas que não configuram uma interação estratégica num contexto de competição fiscal. Os λ captam a dependência espacial das categorias de gastos no termo de erro. Na verdade, há indício de interação estratégica na composição dos gastos agregados (ρ =0,190), podendo representar reflexo de valores estatisticamente insignificantes assumidos pelo parâmetro espacialmente defasado, mas não captados pelas funções de reação.
De 1997 a 2003, período posterior à quebra estrutural, verificou-se evidências de que os Estados passaram a uma postura menos agressiva no uso da categoria infra-estrutura como instrumento de competição fiscal. O coeficiente negativo (-0,265) obtido com a componente de erro espacial, referente à categoria infra-estrutura, caracteriza bem a mudança de conduta na busca de maior associação entre os Estados e reestruturação orçamentária. Essa mudança de postura das jurisdições bem sugere uma nova ordem fiscal ditada pelo aparato de Instrumentos Normativos brevemente comentados na seção 2.2. Cabe destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF sancionada em 2000 prevê que despesas geradas ou assunção de obrigações que não sejam adequadas com a lei orçamentária anual, com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, serão consideradas lesivas ao patrimônio público.
Portanto, dos resultados obtidos entre 1997 e 2003, vemos que quase não se verifica a presença de um processo de interação estratégica e competição fiscal entre as jurisdições sob a ótica dos gastos, conforme motivos acima expostos. Entretanto, isso não elimina a possibilidade de existência de competição fiscal a partir de concessões tributárias.
Além disso, deve-se considerar que o período anterior, de 1986 a 1988, pré-quebra estrutural, a interação dos gastos em infra-estrutura foi expressa em 0,737. Com isso, podemos, mais uma vez, evidenciar uma condução de políticas públicas objetivando uma reestruturação orçamentária. Em conseqüência, as jurisdições deixaram de direcionar seus esforços fiscais à competição entre os Estados.
Em síntese, depreendeu-se que existe interação estratégica significante entre os gastos dos Estados brasileiros vizinhos em competição fiscal, com a maioria apresentando coeficientes positivos. Essa constatação é válida para todas as categorias analisadas, ou seja,
comprova-se a existência da interação estratégica para os períodos analisados (de 1986 a 1988 e 1997 a 2003 e para os anos de 1988, 1997 e 2003).
Além disso, vimos que o modelo teórico não exclui a possibilidade das funções de reação negativamente inclinadas, quando uma dada jurisdição é inundada por spillovers dos
investimentos das comunidades vizinhas e, em conseqüência, incentivada a reduzir o nível de gastos em função dos realizados pelas vizinhas. Assim, desde que a distância entre as comunidades não seja um empecilho, os habitantes terão acesso aos serviços oferecidos pelas comunidades vizinhas. O coeficiente negativo indica, também, que a jurisdição vizinha escolhe expandir gastos em outras categorias em detrimento daquela escolhida pelas demais jurisdições, por considerar que se tornaria mais competitiva, com maior capacidade de atrair fatores de produção móveis, por meio da categoria de gasto escolhida para alocar mais recurso, acarretando, por exemplo, expansão de sua base tributária.
Ainda com relação às categorias que apresentaram coeficientes negativos, como “segurança pública, nacional e outros” e “overhead”, esses resultados podem expressar ações
de práticas meramente eleitoreiras. Isto é, a jurisdição vizinha estaria priorizando gastos que impactam no curto prazo a geração de emprego, em detrimento daqueles gastos que não se manifestam no curto prazo em aumento de bem-estar para a população local. Uma questão importante a ser ressaltada é o comportamento dos gastos estaduais diante dos anos de eleições – 1986, 1990, 1994, 1998 e 2002. Esse comportamento estaria indicando o processo político como um dos determinantes da composição dos gastos públicos, ou seja, categorias com coeficientes negativos próximos dos anos de eleição (anos eleitorais e pré-eleitorais) sinalizam para uma relação negativa dessas categorias com o grau de competitividade política dos Estados. Por outro lado, nos anos próximos dos processos eleitorais, os Estados são expansionistas com as despesas sociais e de infra-estrutura. Desta forma, essa postura expansionista dos Estados nos períodos próximos dos processos eleitorais sugere que, quanto maior o grau de competitividade (política e econômica), maior os gastos estaduais. Isto pode ser verificado pela evolução dos coeficientes. No período de 1986 a 1988, com uma eleição nesse período, obtém-se um coeficiente de valor elevado (0,737) para a infra-estrutura; em contrapartida, para o “overhead” foi de -0,709, sugerindo relação inversa entre processo
eleitoral e os gastos com essa categoria. Os resultados do período de 1997 a 2003 podem refletir, também, esse fator político, ainda que o λ =−0,265, referente à infra-estrutura, tenha sido obtido da componente de erro espacial. Esse período expressa, ainda, uma possível ausência da competição fiscal e a fragmentação dos efeitos desse processo.
Sem olvidar a categoria “segurança pública, nacional e outros”, podemos tê-la como muito específica, uma vez que, na sua constituição temos, além de segurança pública, segurança nacional e relações internacionais (despesas com participação ínfima nos gastos dos Estados). Podemos constatar nos períodos com processos eleitorais que todas as interações dessa categoria de gastos foram negativas, ou seja, mais uma vez o resultado sinaliza para um esforço maior dos Estados em se tornarem mais competitivos, em detrimento de suas funções típicas.
Ressalta-se, ainda, a relevância das variáveis características de cada jurisdição consideradas no vetor X das variáveis de controle. De acordo com os valores assumidos pelo coeficiente β, descritos no apêndice C, verifica-se uma estabilidade relativa desses valores no decorrer dos períodos analisados, porém os coeficientes das variáveis população e grau de urbanização foram altos, mas com os valores p altos. Por outro lado, variáveis como contribuição social e saldo médio migratório apresentaram-se como sendo as mais significativas, com maior probabilidade de impactar os resultados das interações estratégicas. A significância da variável “saldo médio” migratório evidencia uma das hipóteses do modelo teórico quanto à mobilidade da mão-de-obra especializada, indicando que os Estados escolhem níveis de categorias de gastos que atraem fatores móveis. Além disso, verifica-se considerável influência do produto “per capita” sobre as decisões de gastos dos Estados. Isto
sinaliza para um padrão de escolha dos Estados, a partir da riqueza “per capita” dessas
jurisdições. Assim, torna-se possível uma convergência condicional dos Estados, isto é, a importância das características específicas de cada Estado expressa no coeficiente β que conduz as jurisdições a diferentes Estados estacionários.
Este trabalho apresentou um modelo de interação estratégica específico à questão da competição fiscal. Sua estrutura obteve resultados que comprovam a interação estratégica entre os governos estaduais, por meio de variáveis de escolha de cada governo, chamadas de funções de despesas, num esforço de atrair investimentos, ou seja, novas instalações. Utilizamos “cross-section” dos Estados brasileiros de períodos e subperíodos, e estimamos as
funções de reação das jurisdições subnacionais.
Procedemos às estimações levando-se em conta uma variável dependente espacialmente defasada e uma possível dependência do erro espacial. Para tanto, aplicou-se o instrumento da econometria espacial com o recurso aos testes robustos de Multiplicador de Lagrange para “spatial error” (LMe) e para “spatial lag” (LMl), optando-se pelo modelo
mais significante.
As funções de reação de quatro categorias de gastos foram estimadas e encontramos relações positivas e negativas estatisticamente significativas, conforme sugerido pela teoria. Isto é, diferentes categorias de gastos resultam em funções de reação também diferentes. Isto significa que os Estados reagem às escolhas dos vizinhos adequando-se aos seus objetivos de atrair capital fixo ou mão-de-obra especializada ou, ainda, uma composição e nível mais eficiente e efetivo desses dois fatores móveis, a partir da sua composição de gastos. Desta forma, as jurisdições estariam em busca de um equilíbrio de Nash simultâneo, ou seja, o modelo teórico implica que os respectivos níveis das categorias de gastos são determinados conjuntamente. Isso significa que a melhor resposta da jurisdição i a um aumento nos gastos (agregados ou em qualquer categoria de gastos) das jurisdições competidoras foi aumentar seus próprios gastos em quase todas as categorias, evidenciando, de forma mais explícita, a existência da interação estratégica entre as escolhas de gastos realizados pelos Estados em um ambiente de competição fiscal.
A evidência da interação positiva parece ser conectada a uma característica importante compartilhada pela maioria dos modelos de interação estratégica. Esta característica é um foco comum em competição horizontal - entre governos do mesmo nível (o local, Estado ou nacão). Como vimos, em alguns poucos casos o Estado vizinho reage às escolhas de gastos dos Estados reduzindo o seu gasto naquela categoria específica. Entretanto, isso é consistente
com a idéia que os governos locais se utilizam dos gastos para atrair fatores móveis de produção, pois, ainda que o Estado vizinho reduza seus gastos, essa jurisdição está se ajustando aos efeitos positivos das externalidades dos vizinhos e/ou remanejando despesas (observado a legalidade), ou seja, realocando a outra categoria a fim de viabilizar a captação dos fatores móveis.
Este trabalho forneceu também uma visão das questões conceituais na literatura sobre interação estratégica entre governos do mesmo nível em competição fiscal, focalizando os lados teóricos e empíricos da literatura, a partir de um modelo básico que introduz a heterogeneidade técnica da mão-de-obra e permite considerar a interação estratégica entre as jurisdições. Os testes econométricos forneceram resultados explicitando que os gastos públicos ora beneficiam à mão-de-obra não especializada (quando um dado Estado está estimulado a expandir os gastos que atraem indiretamente os fatores móveis), ora beneficiam diretamente a mão-de-obra especializada (quando esse Estado vizinho reage positivamente à expansão das categorias de gastos típicas de atração direta dos fatores móveis de produção: mão-de-obra especializada e capital fixo). Essa constatação se deu por meio da interação estratégica confirmada, ou seja, pelo seu valor, que indica o tamanho da variação do gasto específico do Estado a cada real de gasto dos demais Estados, e pelo sinal que recebe o coeficiente representativo da interação, que significa crescimento ou diminuição do gasto.
Mas, os resultados apontam, ainda, para uma possível relação entre a composição dos gastos e determinantes políticos, particularmente, nos períodos eleitorais. Os coeficientes negativos sugerem uma relação negativa das categorias “segurança pública, nacional e outros” e “overhead” com o grau de competitividade política e econômica do Estado. Em
contrapartida, temos indicação da existência de uma tendência expansionista dos Estados, nos anos próximos dos processos eleitorais, nos gastos sociais e em infra-estrutura, configurada nos elevados coeficientes positivos de interação estratégica dessas duas categorias. Diante dessas evidências, aventamos a possibilidade de priorização dos gastos estaduais, nos períodos eleitorais, que impactam geração de emprego, em detrimento daqueles gastos que