A conceituação legal dada à area do porto organizado delimitou o espaço físico no qual os serviços de natureza portuária devem ser prestados de fato, restringindo a área onde a concessionária exerce os poderes e deveres relativos à concessão. A partir da fixação dessa área são delimitados os espaços destinados à iniciativa privada para a implantação e exploração de instalações portuárias, que são os terminais portuários de uso público e privado, dentro ou fora do porto organizado (SOUZA JUNIOR, 2008).
A privatização de terminais nos portos foi viabilizada inicialmente com o Decreto-Lei nº 6.640/44, o qual permitiu às empresas particulares construírem e operarem “instalações portuárias rudimentares”. O Decreto-Lei nº 5/66 aperfeiçoa o Decreto-Lei nº 6.640/44, e passa a permitir a qualquer pessoa ou empresa a possibilidade de ter seus terminais privativos, desde que destinados a uso próprio. A Lei nº 8.630/93 autorizou, entre outras medidas, que os terminais privativos pudessem movimentar carga de terceiros. Esta é a diferença básica da regulamentação anterior (NEVES, 2005).
A Lei nº 8.630/93 investe o operador portuário como pessoa jurídica pré-qualificada para execução de operações portuárias, que envolvam a movimentação de passageiros ou a movimentação e armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquaviário, realizado no porto organizado. O operador portuário é titular e responsável pela direção e coordenação das operações portuárias que efetuar. A dispensa da intervenção do operador portuário somente se admite nos seguintes casos, de acordo com a Lei dos Portos:
• Métodos de manipulação: quando uma operação não requeira a utilização de mão de obra, devido aos métodos de automação ou mecanização que possa ser executada exclusivamente pela própria tripulação das embarcações;
• Finalidade: ocorre quando se tratar de embarcação que tenha a finalidade de execução de obras de serviços públicos nas vias aquáticas; transporte de gêneros de pequenas lavouras ou pesca; abastecimento de mercados de âmbito municipal; para transporte de mercadorias líquidas a granel; descarga de mercadorias sólidas a granel, quando for operada por aparelhos mecânicos automáticos;
• Movimentação, no caso de cargas em área sob controle militar; de materiais em momentos de construção e reparação naval; peças sobressalentes, mantimentos (SOUZA JUNIOR, 2008).
Os terminais portuários do Porto Organizado de Santos são operados por empresas privadas arrendatárias, e estão sujeitos à legislação que regula o funcionamento do porto, bem como à política de gestão ambiental da CODESP. Conforme legislação vigente, a Autoridade Portuária do Porto de Santos poderá submeter à licitação, áreas e instalações com potencial para atividades e empreendimentos portuários (PORTO DE SANTOS, 2009).
Os processos de arrendamento de áreas e instalações do Porto de Santos iniciam-se com a manifestação formal do interessado, mediante encaminhamento de requerimento, na forma do artigo 5º da Lei nº 8.630/93. Os terminais portuários, ou áreas virgens, serão arrendados para exploração sob a modalidade de uso público, em conformidade com as atividades previstas pelo Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto de Santos – PDZPS e Resolução nº 055 – ANTAQ, que trata de normas sobre arrendamento de áreas e instalações portuárias destinadas à movimentação e armazenagem de cargas e ao embarque e desembarque de passageiros (PORTO DE SANTOS, 2009).
Os contratos de arrendamento de uso público diferem dos contratos de arrendamento de terminais de uso privativo; nos primeiros, configura-se uma delegação de serviço público, já nos segundos são feitos verdadeiros contratos de arrendamento. O contrato de arrendamento será celebrado na forma de exploração direta com a União, com a Autoridade Portuária ou concessionária da exploração dos serviços, quando a área estiver localizada dentro do porto organizado. A exploração de instalações portuárias para uso público é restrita à área do porto organizado, ou seja, intraporto (SOUZA JUNIOR, 2008).
No Porto de Santos, os arrendatários que usam o cais público são: terminal da Alamoa, cais do Saboó, do armazém 5 ao armazém 12 (pátio), do armazém 12-A ao armazém 23, do frigorífico à Mortona, do 29 ao pátio do armazém 33, do armazém 38 ao armazém 39, Ilha do Barnabé e Terminal de Fertilizantes. Há ainda os terminais de uso privado e terminais de uso privativo, tanto dentro como fora do Porto Organizado de Santos (PORTO DE SANTOS, 2009).
Souza Junior (2008) observa que a Lei dos Portos distingue três modalidades de autorização para a exploração dos terminais de uso privativo: 1) exclusiva, para movimentação de carga própria; 2) mista, para cargas próprias e de terceiros; 3) de turismo, para movimentação de passageiros; e 4) para a instalação de Estação de Transbordo de Cargas. O arrendamento, enquanto parceria contratual, é modalidade de administração associada de interesses públicos de conteúdo econômico. O arrendamento de áreas e instalações portuárias é um instrumento de natureza jurídica mista, o qual é, “em parte, concessão de uso de bem público; em parte, concessão de serviço público; em parte, concessão de obra pública e, em parte, delegação de exercício de poder de polícia” (MOREIRA NETO, 2000 apud SOUZA JUNIOR, 2008, p. 137).
A construção e a operação de terminais privativos de uso exclusivo ou misto devem submeter-se à prévia autorização do Poder Federal, por intermédio da Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ (SOUZA JUNIOR, 2008).
A Estação Aduaneira Interior – EADI, denominada “porto seco”, é um terminal alfandegado de uso público, situado em zona secundária, destinado à prestação, por terceiros, de serviços públicos de movimentação e armazenagem de mercadorias sob controle aduaneiro e de acondicionamento, recondicionamento e montagem de mercadorias importadas, submetidas ao regime especial de entreposto aduaneiro. Os serviços executados em EADI podem ser delegados a pessoas jurídicas de direito privado mediante processo licitatório, que tenham como principal objetivo social a armazenagem, a guarda ou o transporte de mercadorias (SOUZA JUNIOR, 2008). Os contratos de arrendamento dos terminais exigem o estabelecimento de metas de gestão ambiental, por meio das certificações de qualidade e meio ambiente (série ABNT NBR ISO 9000 e ABNT NBR ISO 14000). Isso se configura numa situação peculiar, onde se destacam três polos de atuação:
• A agência estadual de controle ambiental, que tem o papel de acompanhar e controlar o conjunto de atividades potencialmente poluidoras, inclusive as geradoras de riscos de acidentes;
• A Companhia Docas, dotada de uma superintendência de qualidade e meio ambiente, responsável pelas metas de qualidade de sua competência direta e, em certa medida, pela articulação das iniciativas dos terminais privados;
• Os programas de gestão adotados por cada empresa usuária do porto (JUNQUEIRA, 2002).
O contrato de arrendamento que as empresas operadoras de terminais portuários assinam com a CODESP; em sua cláusula vigésima sétima, estabelece as obrigações das arrendatárias com o meio ambiente, no âmbito das instalações portuárias (PORTO DE SANTOS, 2010c):
• Menciona a responsabilidade da arrendatária com o processo de licenciamento ambiental, o qual é de sua inteira responsabilidade;
• Entende por licenciamento ambiental a obtenção das Licenças Prévias (LP), de Instalação (LI) e de Operação (LO);
• No parágrafo terceiro, determina o prazo de 12 meses após a assinatura do contrato para que a arrendatária apresente à CODESP o programa de obtenção da NBR ISO 14000, como também seu cronograma de implantação, com as datas de início e de conclusão das atividades;
• O parágrafo quarto estabelece que a arrendatária também se obriga, no prazo máximo de três anos a partir da data do contrato, a obter e manter o certificado NBR ISO 14000, por entidade certificadora credenciada junto ao INMETRO;
• Na cláusula vigésima oitava, que trata da proteção ambiental, fica determinado que a arrendatária se obriga a cumprir o disposto na legislação federal, estadual e municipal, no que diz respeito à matéria de proteção ambiental, referente às obrigações assumidas pelo contrato de arrendamento; no seu parágrafo segundo, fica estabelecido que devem ser comunicadas por meio de relatório à Autoridade Portuária;
• Os eventuais impactos ambientais provocados em decorrência das obras executadas, e das operações portuárias realizadas no período de vigência do contrato;
• As ações adotadas para mitigar ou compensar os efeitos dos eventuais impactos ambientais provocados;
• Os impactos ambientais previstos e as subsequentes medidas de mitigação e compensação;
• Os danos ao meio ambiente, sempre que ocorrerem (contrato de arrendamento). O licenciamento ambiental foi regulamentado pela Lei 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. A Resolução CONAMA nº 237, de 1997, define o licenciamento ambiental como um procedimento administrativo em que o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades que utilizem recursos ambientais, que sejam consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras. O Estudo de Impacto Ambiental – EIA, regulamentado pelo Decreto nº 88.351/1983, tornou-se parte integrante do processo de licenciamento de atividades e empreendimentos que causem poluição ou degradação ambiental, de maneira efetiva ou mesmo potencialmente (BARBIERI, 2007).
O Estudo de Impacto Ambiental (anteriormente chamado de EPIA – Estudo Prévio de Impacto Ambiental) é mais um instrumento de compatibilização entre desenvolvimento e proteção ambiental, que deve ser elaborado antes da instalação da obra causadora ou potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Este instrumento baseia-se no fato de que o fator ambiental deve ser considerado antes que qualquer ação ou decisão pública ou privada possa causar qualquer efeito negativo (MILARÉ, 2002). O EIA e seu respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente – RIMA (e suas publicações) devem: ser feitos sob responsabilidade e custeio do proponente do projeto; ser elaborados por equipe multidisciplinar e possuir fácil acessibilidade (CONAMA, 1986; SÁNCHEZ, 2006, p. 66). A obrigatoriedade da apresentação do EIA está prevista no artigo 225 da Constituição Federal (BRASIL, 2010a):
Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e as futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...]
IV – exigir, na forma de lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
O EIA e o RIMA muitas vezes são tidos erroneamente como sinônimos, embora representem, na verdade, entidades distintas. O EIA é mais abrangente que o relatório, e por muitas vezes o engloba em seu conteúdo; ele compreende todo o arcabouço teórico, estudos de campo, legislação pertinente, análises de laboratório, entre outros. O Rima, por sua vez, é mais sucinto e tem uma linguagem mais acessível, buscando evidenciar ou esclarecer vantagens ou consequências ambientais do empreendimento. Sucintamente, como afirma Herman Benjamin: “o EIA é o todo: complexo, detalhado, muitas vezes com linguagem, dados e apresentação incompreensíveis para o leigo. O RIMA é a parte mais visível (ou compreensível) do procedimento, verdadeiro instrumento de comunicação do EIA ao administrador e ao público” (MILARÉ, 2002, p. 62).
O Decreto nº 99.274/1990 determinou que o poder público expedirá as seguintes modalidades de licença ambiental (BRASIL, 1990b; BARBIERI, 2007):
• Licença prévia: para um planejamento inicial, de acordo com requisitos básicos a serem atendidos na fase de localização, instalação e operação;
• Licença de instalação: autorização para início da implantação, após aprovação do projeto executivo;
• Licença de Operação: após as verificações necessárias, é autorizado o início da atividade licenciada.