Com objetivo de tornar mais fácil a leitura e o entendimento do fundo, procura-se analisar o FEDER em duas perspectivas: A primeira com foco na revisão de literatura, destacando-se os fundamentos e as principais características do Fundo, tomando-se em conta o Regulamento Geral dos Fundos e o próprio Regulamento do FEDER e considerando-se todo o aparato estrutural existente na União Europeia para o seu funcionamento. A segunda perspectiva procura realçar as questões relacionadas com dados financeiros da UE. Levantados através dos Quadros de Referência Estratégica Nacional dos Países-Membros para o período de 2007 a 2013, com o propósito de entender as destinações dos recursos do FEDER nas ações para redução das desigualdades na União.
3.2.1) Análise literária do FEDER
O FEDER, conforme visto no marco teórico, faz parte de uma complexa rede de instituições, diretrizes, recursos, informações e conceitos que convergem para a Política de Coesão Econômica e Social, e que vem sendo construída desde o período pós-guerra. Seu papel é atenuar as diferenças regionais da UE na qualidade de instrumento de desenvolvimento regional.
As estruturas e regulamentos da UE foram importantes para este estudo devido à riqueza da experiência europeia, tanto pelo seu tempo de existência quanto pela quantidade de instituições envolvidas.
Esta parte do estudo foi executada considerando os regulamentos dos Fundos, aspectos dos tratados da União Europeia, regulamentos das instituições e outros documentos relativos a tais instituições, onde os mais relevantes considerados foram:
1) Convergência de forças e interesses dos países-membros para sucesso na missão da União Europeia e dos Fundos;
2) Transparência das decisões e atos executados;
3) Adoção de critério técnico na determinação geográfica; 4) Importância e Foco dos objetivos da coesão;
5) Gestão, Acompanhamento e Controle;
6) Assistência técnica para incremento do sucesso das ações; 7) Uso de indicadores;
8) Papel do planejamento estratégico
1) Convergência de forças e interesses dos países-membros para sucesso na missão da União Europeia e dos Fundos
Identifica-se a participação de pelo menos um representante de todos os Países- Membros em diversas instituições da União Europeia. Destaca-se essa participação em áreas- chaves dos processos decisórios, o que representa uma forma de atendimento dos interesses de dos Países-Membros envolvidos. Esse cenário sugere uma convergência de forças e interesses para o alcance da missão da União Europeia.
Tal fato foi detectado nos fluxos de proposições e aprovações das três principais instituições da União, o Conselho Europeu70, a Comissão Europeia e o Parlamento71. Observa- se também que todas essas instituições possuem ao menos um representante de cada país- membro. Suas proposições e deliberações demandam consenso dos representantes dos países- membros em questões importantes como Tratados, objetivos, diretrizes, aprovação de membros de instituições e regulamentações. Esse consenso foi observado pela aprovação em maioria simples ou maioria qualificada72 das deliberações das citadas instituições.
A participação de diversas instâncias de poder local e da sociedade civil observada no Comitê das Regiões e Comitê Econômico e Social também contribuiu para o entendimento da convergência de forças na UE. Destaque-se que esses comitês são órgãos consultivos e suas posições são consideradas nos processos decisórios da EU e pelas suas instituições73.
Identificou-se também a participação de todos os países membros nas eleições e nomeações de: Diretores e representantes de acionistas do Banco Europeu de Investimentos; diretores e gestores do Banco Central da União Europeia; auditores e membros do Tribunal de Contas da União; e julgadores do Tribunal de Contas da União Europeia74. Essa participação sugere que nas instâncias de operacionalização, análise de contas e julgamento de matérias de interesses da União Europeia existe uma preocupação com o sucesso e satisfação quanto aos objetivos e metas do bloco econômico.
Sobre essas participações é importante esclarecer que as mesmas respeitam os seguintes aspectos: a) os limites de competências atribuídos pelos estados-membros de acordo com o princípio da atribuição; b) a medida correta de ações para os objetivos em que os estados- membros não possuam recursos suficientes para serem alcançados sem apoio da União de acordo com o princípio da subsidiariedade; c) a execução de ações em forma e conteúdo que não excedam os objetivos dos tratados da União atendendo assim ao princípio da proporcionalidade; e d) as diretrizes e metas da União, em especial as originárias dos Tratados e das deliberações do Conselho Europeu.
70 Art. 10 do Tratado Consolidado da União Europeia publicado no Jornal Oficial da União Europeia de
09/05/2008.
71 Art. 14 do Tratado Consolidado da União Europeia publicado no Jornal Oficial da União Europeia de
09/05/2008.
72 Art. 7, 15, 16 e 17 do Tratado Consolidado da União Europeia publicado no Jornal Oficial da União Europeia
de 09/05/2008.
73 Art.11 item 3 e art. 13 do Tratado Consolidado da União Europeia publicado no Jornal Oficial da União
Europeia de 09/05/2008.
74 Art.285 e 286 do Tratado Consolidado da União Europeia publicado no Jornal Oficial da União Europeia de
A ênfase dada a participação de representantes dos países-membros nas instâncias de poder de decisão, julgamento75 e execução sugere aspectos positivos para riqueza e probabilidade de sucesso nas políticas, objetivos e ações da UE. Considera-se que as expectativas e interesses de todos envolvidos (estados-membros) tendem a ser realizadas e fiscalizadas.
2) Transparência das decisões e atos executados
Foram identificadas evidências de transparência nos atos e decisões praticados pela União Europeia através da disponibilização para livre acesso de informações, ações e deliberações de diversas de suas instituições. Essa disponibilização foi verificada pela existência de registros em meio físico e em meio digital (através da internet), bem como pela institucional de tradução de vários documentos aqui citados. Ações relativas à transparência dos atos de governança também são encontradas em documentos oficiais e regulamentos da UE e de suas instituições, que prescrevem a publicidade dos atos e respectivas traduções.
Contribuíram na identificação dessa transparência: A publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias dos atos da Comissão e do Conselho; o uso de diretivas que tratam de publicações da Comissão76, a tradução de documentos77, o sistema de Transparência Financeira da Comissão Europeia78, o sistema de dados atualizados sobre legislações e documentos da União – eurolex79, a divulgação de documentos contábeis80, os Boletins eletrônicos das
Instituições81 e as publicações anuais de relatórios do BEI82 e Tribunal de Contas da União Europeia.
Observou-se também a disponibilização para consulta de informações de relatórios que servem para acompanhamento, avaliação e decisões dos Fundos e seus resultados. Essas foram
75 Art. 19º do Tratado Consolidado da União Europeia publicado no Jornal Oficial da União Europeia de
09/05/2008.
76 Directiva 68/151/CEE (JO L 65 de 14.3.1968) sobre publicação de documentos apud Relatório da União de
2008.
77 Directiva 89/666/CEE (JO L 395 de 30.12.1989 apud Relatório da União de 2008.
78 SEC (2008) 2242 apud Relatório da União de 2008, <http://ec.europa.eu/grants/search/index_fr.htm>. 79 Eurolex disponível na internet em <http://eur-lex.europa.eu/RECH_legislation.do>.
80 COM (2008) 195 publicações contábeis, Directiva 78/660/CEE (JO L 222 de 14.8.1978), Directiva 83/349/CEE
(JO L 193 de 18.7.1983) apud Relatório da União de 2008;
81 Boletins informativos da Comissão Europeia.
detectadas em: Relatórios Estratégicos, Relatório de Coesão, Relatório Anual do Conselho Europeu da Primavera, Relatório Anual de Execução, Relatório Anual de Controle83.
3) Adoção de critério técnico na determinação geográfica
Foi identificado o uso de um critério técnico na delimitação geográfica adotada para determinação de áreas para realização das ações do FEDER. Esse critério é representado pelas NUTS e são elaborados pela Eurostat, uma instituição independente. Denota-se pelo uso desse instrumento uma preocupação com bases técnicas para tomadas de decisão na União e no FEDER.
Observou-se que as NUTS foram utilizadas nas determinações de distribuição dos recursos dos Fundos para união para o período de 2007 a 2013. Essa parametrização com critérios espaciais foi identificada na distribuição de recursos do FEDER para o objetivo de convergência com as seguintes condições: a) localidades pertencentes ao NUTS 2 com PIB (2001-2003) < 75% do PIB médio EU-2584; e b) localidades pertencentes ao NUTS 2, cujo PIB médio seja de 75% do PIB médio EU - 15, mas que o PIB médio não tenha excedido 75% do PIB médio EU-2585 para recebimento de recursos distintos.
Identificou-se também o uso das NUTS no objetivo da competitividade Regional e Emprego. As NUTS serviram como referência espacial para distribuição de recursos do FEDER através da utilização das seguintes condicionantes: a) áreas não cobertas pelos itens 1 do Art. 5, e 1 e 2 do 886; e b) NUTS 2, excedente a 75% do PIB médio EU-15 em base transitória87.
4) Importância e Foco dos objetivos da coesão
Observou-se que a destinação dos recursos do FEDER está claramente definida por objetivos e áreas. Essa definição foi percebida nos objetivos de: Convergência; competividade
83 Art. 29, 31, 57, 61 do Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho Europeu de 11 de Julho de 2006, publicado
no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006;
84 Art. 5 item 1 e 19 do Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho Europeu de 11 de Julho de 2006, publicado
no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
85 Art. 8 item 1 e 19 do Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho Europeu de 11 de Julho de 2006, publicado
no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
86 Art. 6 do Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho Europeu de 11 de Julho de 2006, publicado no Jornal
Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
87 Art. 8 item 2 e art. 20 item b do Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho Europeu de 11 de Julho de 2006,
e empregabilidade regional; e cooperação territorial europeia. As áreas de destinação foram observadas devidamente distribuídas dentro desses objetivos. Destacaram-se dentro das áreas de destinação a previsão de prioridades para: Infraestrutura, Micro e Pequenas Empresas - MPE, desenvolvimento e pesquisa tecnológicos, meio-ambiente e apoio ao conhecimento.
A fim de demonstrar como foram concebidas as considerações acima, esta seção apresentará os aspectos identificados nos objetivos de: Convergência; competividade e empregabilidade regional; e cooperação territorial europeia.
Convergência
Nesse objetivo observou-se no regulamento do FEDER88 a intervenção no emprego e desenvolvimento econômico integrado sustentável, sob a ideia de gerar e manter empregos. Essa intervenção é realizada pela modernização e diversificação das estruturas econômicas, cujo conceito observado é o de criação de empregos sustentáveis, dentro do nível regional e local. São concebidos como ações para financiamentos89:
1) Apoio ao desenvolvimento de IDT – Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (Incluso infraestrutura, transferência de tecnologia, ensino superior, redes empresariais, apoio ao espírito empresarial e instrumento de engenharia (PME – Pequena e Média Empresa);
2) Apoio à sociedade da informação, inclusive infraestrutura de comunicação e seu devido uso para exploração de novas ideias (PME);
3) Desenvolvimento local e auxílio a estruturas que prestem serviços de proximidade para criar empregos;
4) Investimentos ligados com o uso sustentável do meio-ambiente (água, resíduos, ar, desertificação, biodiversidade) – PME;
5) Prevenção e gestão de riscos naturais e tecnológicos;
6) Apoio ao turismo pelos recursos naturais, com uso sustentável, proteção e valorização do patrimônio natural, novos modelos de turismo;
7) Investimento em cultura (preservação, patrimônio cultural, ambiental) desenvolvimento de turismo e valor agregado aos serviços;
88 Regulamento (CE) nº 1.080 do Parlamento Europeu e do Conselho de 05 de julho de 2006 publicado no Jornal
Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
89 As prioridades estão elencadas na íntegra no art. 4º do Regulamento (CE) nº 1.080 do Parlamento Europeu e do
8) Investimentos em transporte (infraestrutura), redes transeuropeias com meios limpos (Questão da rede de transporte e custo de capilaridade de produtos e serviços);
9) Educação na formação profissional, que contribuam para os atrativos de qualidade de vida;
10) Investimentos em saúde e infraestruturas sociais que contribuam para o aumento da qualidade de vida regional e local.
Destacaram-se nas prioridades os papéis: De Micro e Pequenas Empresas - MPE, meio- ambiente e preparação da União para os desafios de um futuro voltado para tecnologia (Investigação e Desenvolvimento Tecnológico e sociedade da comunicação). Essas sugerem que o desenvolvimento deve ser mais sustentável dos pontos de vista ambiental e econômico.
Contribuíram para as observações acima os aspectos de ajustamento das localidades para: Novas tecnologias; boa taxa de empregabilidade fixa e não sazonal; e preservação e proteção do meio ambiente. A importância do meio-ambiente foi identificada inclusive para área de infraestrutura de energia e transporte, que devem ser mais limpos sem estimular a agressão ao meio ambiente (redes capilares, com eficiência energética e incentivados os recursos renováveis).
Competitividade e Empregabilidade Regional
No objetivo Competitividade Regional foi identificado através do regulamento do FEDER a geração e manutenção do emprego como centro das ações, onde o desenvolvimento sustentável considera três prioridades para as áreas de destinação dos recursos. Foram identificadas como mais marcantes nessas áreas de prioridade os papéis: Das Micro e Pequenas Empresas – MPE, do empreendedorismo e do desenvolvimento tecnológico.
As três prioridades observadas para esse objetivo foram: a) Inovação e economia fundamentada no conhecimento para atingir as economias regionais, com inovação eficaz apoiados pelos poderes públicos e privados, universidades e centros de tecnologia; b) ambiente e prevenção de riscos e c) acesso à conectividade por redes de transporte e telecomunicações.
Na prioridade de inovação e economia voltada para inovação são identificados os seguintes aspectos90:
1) Desenvolvimento de capacidades regionais de IDT buscando o desenvolvimento econômico-regional voltados para IDR e MPE – Micro e Pequena Empresa; 2) Fomento a inovação e empreendedorismo em MPE;
3) Promoção do empreendedorismo incentivando novas ideias e novas empresas por Universidades e investigação de empresas existentes;
4) Criação de Instrumentos de Engenharia Financeira, apoio e desenvolvimento tecnológico em MPE e Empreendedorismo voltados para o conhecimento.
Observou-se nessa prioridade os papéis: Da Micro e Pequena Empresa - MPE ; incentivo ao empreendedorismo sustentável, desenvolvimento tecnólgico. Destaca-se preocupação com a sustentabilidade desses empreendimentos pela previsão de recursos para criação de instrumentos de engenharia financeira.
No caso da prioridade ambiente e prevenção de riscos foram observados os seguintes aspectos91:
1) Estímulo a recuperação do meio-ambiente;
2) Promoção de infraestruturas relacionadas à biodiversidade com desenvolvimento Sustentável das áreas rurais;
3) Eficiência energética e renovável;
4) Transportes públicos e sustentáveis em zonas urbanas;
5) Planos de gestão de riscos ambientais (desertificação, seca, incêndios e etc.); 6) Proteção e melhoria do patrimônio natural e cultural (desenvolvimento
sustentável e turismo sustentável).
O que se observou nessa prioridade é que o meio-ambiente e a sua interação com outros aspectos do desenvolvimento assumem, ao menos, conceitualmente um status de importância e interação com outros objetivos e prioridades. Isso sugere que as visões de sustentabilidade e proteção do patrimônio ambiental e cultural, ao contrário das experiências históricas, tendem a ser consideradas com maior grau de preocupação, assim como a questão da localidade rural.
90 Estes aspectos podem ser consultados na íntegra no item 1 do art. 5º do Regulamento (CE) nº 1.080 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 05 de julho de 2006 publicado no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
91 Esses aspectos podem ser consultados na íntegra no item 2 do art. 5º do Regulamento (CE) nº 1.080 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 05 de julho de 2006 publicado no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
Na prioridade definida acesso à conectividade por redes de transporte e telecomunicações foram identificados: a) Reforço das redes de transportes secundários, nós ferroviários, aeroportos e portos regionais e b) Promoção do acesso das Micro e Pequenas Empresas - MPE as TIC - Tecnologias de Informação e Comunicação (equipamentos, serviços e planos para internet)92, e o que se observou foi que em complemento ao foco das Micro e Pequenas Empresas - MPE e acesso ao conhecimento sugerindo que essa prioridade opera na condição de complementaridade do desenvolvimento sustentável das Micro e Pequenas Empresas - MPE e sua mão-de-obra.
O conjunto de ações e prioridades programadas para o FEDER no período analisado até este ponto denotam que muitas variáveis foram consideradas para destinação de recursos na busca de um desenvolvimento sustentável e direcionado para as novas demandas do mundo moderno.
Cooperação Territorial Europeia
No objetivo Competitividade Regional o que aponta o regulamento do FEDER é o foco no emprego via intervenção direcionada no espaço de fronteira. Observou-se como fronteira as dimensões entre estados, regiões ou países, tendo sido observadas as seguintes prioridades: a) Desenvolvimento de atividades econômicas, sociais e ambientais transfronteiriças para desenvolvimento territorial sustentável; b) Cooperação Transnacional bilateral entre as regiões marítimas (150 km); e c) Reforço a eficácia da política regional pela promoção de diversas ações.
Na prioridade desenvolvimento de atividades econômicas, sociais e ambientais transfronteiriças para desenvolvimento territorial sustentável encontram-se93:
1) Promoção do espírito empresarial, voltados para turismo, cultura e comércio (MPE);
2) Incentivo e melhoria da proteção e gestão dos recursos naturais e culturais, e prevenção de riscos naturais e tecnológicos;
3) Reforço das relações entre zonas urbanas e rurais;
92 Esses aspectos podem ser consultados na íntegra no item 3 do art. 5º do Regulamento (CE) nº 1.080 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 05 de julho de 2006 publicado no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
93 Esses aspectos podem ser consultados na íntegra no item 1 do art. 6º do Regulamento (CE) nº 1.080 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 05 de julho de 2006 publicado no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
4) Redução do isolamento através de serviços de transporte, informação e instalações transfronteiriças de água, energia e gestão de resíduos;
5) Desenvolvimento a colaboração das capacidades e utilização conjunta de infraestruturas de saúde, cultura, turismo e educação;
6) Recursos para o programa PEACE da Irlanda do Norte.
No âmbito da Cooperação Transnacional bilateral entre as regiões marítimas (150 km), as prioridades podem assim ser elencadas94:
1) Inovação e desenvolvimento de redes científicas e tecnológicas para IDT e inovação partilhada em zonas transnacionais (PME e IDT);
2) Gestão de recursos hídricos, eficiência energética, prevenção de riscos e proteção do meio-ambiente na dimensão transnacional;
3) Acessibilidade por melhoria da qualidade dos serviços de transporte e telecomunicações na dimensão transnacional;
4) Desenvolvimento urbano sustentável com reforço do desenvolvimento policêntrico a nível transnacional, nacional e regional (com impacto transnacional).
As áreas abrangidas nessa prioridade não chegam a apresentar nenhum aspecto novo em comparação com as prioridades dos demais objetivos, exceto quanto à destinação de recursos para o programa PEACE da Irlanda do Norte. Haja vista as previsões de ações relacionadas com IDT, PME, infra-estrutura observa-se que a prioridade para as áreas de fronteiras devidamente estão alinhadas com os aspectos abordados nos demais objetivos, além de sua característica de complementaridade.
Na prioridade Reforço a eficácia da política regional pela promoção de diversas ações, os aspectos apontados são95:
1) Cooperação inter-regional centrada na inovação e economia baseada no conhecimento e ambiente e na prevenção de riscos;
2) Intercâmbio de experiências para transferência e divulgação das melhorias práticas, incluso o desenvolvimento urbano sustentável;
94 Esses aspectos podem ser consultados na íntegra no item 2 do art. 6º do Regulamento (CE) nº 1.080 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 05 de julho de 2006 publicado no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
95 Esses aspectos podem ser consultados na íntegra no item 3 do art. 6º do Regulamento (CE) nº 1.080 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 05 de julho de 2006 publicado no Jornal Oficial da União Europeia de 31/07/2006.
3) Ações de estudos, coleta de dados, observação e análise das tendências de desenvolvimento na comunidade.
Nessa prioridade observa-se a ênfase na destinação de recursos para o processo de troca de experiências e tecnologias. Essa abordagem sugere que o processo de crescimento, concessão e obtenção de conhecimento é estimulado por tal destinação de recursos.
5) Gestão, Acompanhamento e Controle
Nesta seção foi observada através dos regulamentos dos Fundos a exigência de autoridades de gestão, acompanhamento e controle (em regime de segregação de funções) voltadas para os programas em cada estado-membro beneficiário do FEDER. Essa estrutura exigida refere-se a instâncias adicionais aquelas existentes na União (Conselho e Comissão Europeia, Parlamento e Tribunal de Contas), e sugere um reforço à boa gestão dos recursos no âmbito de cada estado-membro.
Contribuíram para observações acima a identificação nos regulamentos de princípios relacionados com os controles e auditoria. Esses princípios representam caminhos a serem seguidos pelas supracitadas instituições em cada estado-membro e compreendem96:
a) Definição de instituições para gestão e controle, possuindo inclusive a definição