O Plano Plurianual ou PPA, como o próprio nome diz, é uma lei orçamentária que tem alcance mais longo do que as demais leis orçamentárias, quatro anos, enquanto a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual são destinadas a regrar um exercício fiscal, que coincide com um ano no calendário, conforme veremos adiante.
A vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual52-53-54 deveriam ter sido determinados por lei complementar, por força do art. 165, § 9º, inc. I, da Constituição Federal. A ausência até o momento de tal lei complementar nos leva à regra do art. 35, § 2º, inc. I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que continua a orientar a vigência, prazos e procedimentos para a edição do Plano Plurianual. Nos termos de tal regra, o projeto do PPA será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro de um novo mandato de Presidente da República e deverá ser devolvido à sanção do Executivo até o encerramento da sessão legislativa. Isso significa que o
52 A regra para Estados e Municípios será disciplinada pelas respectivas Constituições Estaduais e Leis
Orgânicas – na ausência, aplica-se a regra do ADCT por analogia. Nesse ponto vale referência ao fato de que o art. 3º da Lei de Responsabilidade Fiscal previa que o projeto de lei para aprovação do Plano Plurianual seria elaborado pelo Poder Executivo e encaminhado ao Poder Legislativo para apreciação até o dia 30 de abril do primeiro ano do Chefe do Poder Executivo. Também previa que o PPA seria devolvido à sanção até o encerramento do primeiro período legislativo (primeiro semestre). Tal artigo foi vetado pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso sob a justificativa de que o prazo estabelecido para a confecção e discussão legislativa do PPA era extremamente curto. Nos termos das razões de veto: “a elaboração do plano plurianual é uma tarefa que se estende muito além dos limites do órgão de planejamento do governo, visto que mobiliza todos os órgãos e unidades do Executivo, do Legislativo e do Judiciário. Além disso, o novo modelo de planejamento e gestão das ações, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos serviços públicos, exige uma estreita integração do plano plurianual com o Orçamento da União e os planos das unidades da Federação. Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado justamente no primeiro ano de mandato do Presidente da República, quando a Administração Pública sofre as naturais dificuldades decorrentes da mudança de governo e a necessidade de formação de equipes com pessoal nem sempre familiarizado com os serviços e sistemas que devem fornecer os elementos essenciais para a elaboração do plano. Ademais, a fixação de mesma data para que a União, os Estados e os Municípios encaminhem, ao Poder Legislativo, o referido projeto de lei complementar não leva em consideração a complexidade, as peculiaridades e as necessidades de cada ente da Federação, inclusive os pequenos municípios”. O veto acabou atingindo também previsão pela qual deveria constar do PPA o Anexo de Política Fiscal, no qual seriam “estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das políticas econômica nacional e de desenvolvimento social”. A justificativa ao veto que excluiu também o Anexo de Política Fiscal menciona a existência do Anexo de Metas Fiscais, documento que acompanha a LDO, cujo conteúdo substituiria veiculando com maior riqueza de detalhes as variáveis fiscais que seriam tratadas no Anexo de Política Fiscal.
53 José Maurício Conti entende que “a vigência do plano plurianual é discutível, tendo em vista não existir lei
complementar que o defina [sic]. Admite-se que deva ser elaborado para o período de três anos, por analogia ao disposto no art. 23 da LF n. 4.320/64 (‘As receitas e despesas da capital serão objeto de um Quadro de Recursos de Aplicação de Capita, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio’) e em face do que consta no art. 6º da LC n. 3/67 (‘O Orçamento Plurianual de Investimento, que abrangerá período de três anos...’). mas há quem entenda que o prazo é de cindo anos (Carlos Nivan Maia, A relação... p 30)” (Direito
financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1988. p. 80-81).
Plano Plurianual, vigente por quatro anos, será aplicável ao segundo, terceiro e quarto ano do mandato do presidente responsável por sua iniciativa e no primeiro ano de seu sucessor.
Apesar da regra da quadrienalidade, José Maurício Conti explica, com razão, que “o plano plurianual deve ser renovado todos os anos, acrescentando-se as previsões de mais um ano, de modo a assegurar a projeção contínua dos períodos (LF n. 4.320/64, art. 23, parágrafo único, por analogia), o que não vem sendo observado”55.
De qualquer modo, a regra da quadrienalidade tem sentido sua função programática ou orientativa do Plano Plurianual56. Isso porque o Plano Plurianual deve conter as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, da Constituição Federal)57. Para o bom entendimento da orientação constitucional, cabe esclarecer o que se deve entender por (i) despesas de capital e (ii) despesas decorrentes das despesas de capital.
Nos termos do art. 12 da Lei 4.320/1964, as despesas da Administração Pública são classificadas em despesas correntes e despesas de capital.
As despesas correntes são compostas de duas espécies. As despesas de custeio e transferências correntes. Classificam-se como despesas de custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis (art. 12, § 1º, da Lei 4.320/1964). Por sua vez, as transferências correntes são as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços para o ente federado, incluindo-se nelas as contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado (art. 12, § 2º, da Lei 4.320/1964)58.
55 CONTI, José Maurício. Direito financeiro na Constituição de 1988 cit., p. 81.
56 De acordo com Ricardo Lobo Torres, o Plano Plurianual “constitui mera programação ou orientação, que deve
ser respeitada pelo Executivo na execução dos orçamentos anuais, mas que não vincula o Legislativo na feitura das leis orçamentárias” (Curso de direito financeiro e tributário. 15. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 173).
57 Nos termos do art. 165, § 1º, da Constituição Federal, “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
58 Entram na classificação de transferências correntes os juros da dívida, as contribuições pagas ao custeio da
Visto isso, podemos entender as despesas correntes como aquelas despesas geradas para a manutenção da prestação das atividades públicas, bem como para a conservação e o funcionamento dos bens públicos existentes. Ou seja, são despesas de custeio da máquina estatal.
Nos termos da Lei 4.320/1964, há três espécies de despesas de capital, quais sejam, (i) os investimentos, (ii) as inversões financeiras, e (iii) as transferências de capital. Classificam- se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização de tais obras, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro (art. 12, § 4º, da Lei 4.320/1964). Sob o signo das inversões financeiras estão as despesas com aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização, de títulos representativos de capital social de empresas de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital, bem como a constituição ou o aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros (art. 12, § 5º, da Lei 4.320/1964).
Por fim, as transferências de capital são as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei Orçamentária Anual ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública (art. 12, § 5º, da Lei 4.320/1964).
Com efeito, as despesas de capital são, de forma geral, as despesas destinadas à execução de obras para a consequente instalação de novos bens públicos, bem como a expansão da prestação de atividades e serviços públicos e o emprego de recursos públicos em novos empreendimentos integralmente estatais ou em parceria com a iniciativa privada.
Dado esse cenário, a interpretação do art. 165, § 1º, da Constituição Federal é no sentido de que o Plano Plurianual é lei orçamentária que prevê as diretrizes, objetivos e metas para a realização dos investimentos (aqui usado como sinônimo de despesas de capital)
relevantes nos próximos quatro anos, bem como as despesas correntes que decorrerão dos investimentos realizados.
Ora, é evidente que a criação de um novo bem ou serviço público implicará a criação de despesas, as quais devem ser desde já previstas no Plano Plurianual. Uma vez entregue o novo bem ou criado o serviço, as despesas antes previstas no Plano Plurianual passarão a ser classificadas como meramente despesas correntes (e não mais despesas correntes que decorrem de investimentos) e deixarão de estar previstas em tal lei orçamentária.
Constam também do Plano Plurianual diretrizes, objetivos e metas dos programas de duração continuada, os quais não são definidos em lei, mas devem ser entendidos como aqueles programas:
com execução prevista para um período superior a um exercício financeiro, que resultam em prestações de serviços diretamente à comunidade, excluídas as ações de manutenção administrativa (despesas com pessoal etc.), o pagamento de benefícios previdenciários e os encargos financeiros. Exemplo: programa Bolsa Família do Governo Federal59.
Nesse sentido, dentro de seu escopo, o PPA orienta a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Tanto é assim que, no art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece-se que o projeto da Lei Orçamentária Anual deverá ser elaborado de forma compatível com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o Plano Plurianual. A Lei de Responsabilidade Fiscal também determina que o aumento de despesa acarretado pela criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental deverá ser objeto de declaração do ordenador de despesa de que tal aumento tem adequação orçamentária e é compatível com o Plano Plurianual.
Veja-se que as despesas ocasionadas por contratos de PPPs possuem justamente essa característica, de gerarem necessariamente um investimento de vulto (ao menos R$ 20 milhões, conforme veremos com maior detalhe a seguir) e despesas decorrentes da realização do investimento. Não por outra razão o art. 10, inc. V, da Lei de PPPs determina que a
abertura do processo licitatório para a contratação de PPP esteja condicionada ao objeto da PPP estar previsto no PPA em vigor no âmbito em que o contrato será celebrado60.