Como visto, o Direito Internacional reconhece a capacidade para celebrar aos Estados soberanos. Os Estados não-soberanos, como o são os entes que compõem a federação, não integram a comunidade internacional organizada179.
No caso dos Estados que assumem a forma federativa, a soberania pertence ao Estado federal. Os entes federados, ao ingressarem na federação, abdicam de sua soberania e passam a gozar apenas de autonomia.
O artigo 2o da Convenção sobre Direitos e Deveres dos Estados, assinada em Montevidéu em 1933, estabelece expressamente que “o Estado federal constitui uma só pessoa ante o Direito Internacional”180. Portanto, perante a comunidade internacional, as
179
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Tomo III, 4. ed., rev. e atual., Coimbra: Coimbra, 1998, p. 175.
180
A Convenção passou a vigorar internamente pelo Decreto no 1.570, de 13 de abril de 1937. CONVENÇÃO DE MONTEVIDÉU SOBRE OS DIREITOS E DEVERES DOS ESTADOS (1933). Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/dai/dirdevestados.htm>. Acesso em: 14 dez. 2005.
unidades parciais não possuem capacidade para celebrar tratados, quem a detém é o todo – o Estado federal.
Noticia José Francisco Rezek que, na época da elaboração do texto da Convenção de Viena de 1969, iniciou-se a discussão sobre a possibilidade de se inserir cláusula admitindo a capacidade de os Estados federados concluírem tratados, se assim dispusesse a respectiva constituição federal, mas a permissão não foi adotada ante a indiferença dos Estados unitários181.
Celso Duvivier de Albuquerque Mello admite que, em circunstâncias especiais, os Estados-membros de uma federação podem concluir tratados internacionais, desde que o Direito Interno lhes confira essa prerrogativa182.
A Constituição da República Federal Alemã, de 1949, estabelece serem de responsabilidade da Federação as relações internacionais183, no entanto, abre a possibilidade de os Länder (Estados) firmarem tratados internacionais na esfera de suas competências legislativas, desde que haja o consentimento do Governo Central184.
A fim de preservar as respectivas competências internas, a Constituição alemã prevê a consulta prévia dos Länder caso o tratado venha a afetar situações particulares
181
REZEK, José Francisco. Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 33-34.
182
MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional público. Vol. I, 12. ed., rev. e ampl., Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 202.
183
Art. 32, (1): Relations with foreign states are a responsibility of the Federation.
ALEMANHA. Constituição (1949). Disponível em: <http://www.iuscomp.org/gla/>. Acesso em: 20 mai. 2002.
184
Art. 32, (3): Insofar as the States [Länder] have power to legislate, they may, with the consent of the Government conclude treaties with foreign states.
É permitida, ainda, a participação em organizações internacionais regionais, inclusive com delegação de poderes “soberanos”. Art. 24, (1a): Insofar as the States [Länder] are responsible for the exercise of state rights and the discharge of state duties, they can, with consent of the Government, delegate sovereign powers to institutions for neighborhood at state borders.
destes185. Constata-se, no entanto, que o ato de conclusão do tratado, de qualquer forma, depende do Governo Central.
Em moldes semelhantes, em circunstâncias especiais, em matérias restritas e com o consentimento do órgão federal competente, os Estados norte-americanos186, os Cantões suíços187 e as Províncias argentinas188 também são autorizados a pactuar189.
185
Art. 32, (2). Before the conclusion of a treaty affecting the special circumstances of a State [Land], that State has to be consulted in time.
ALEMANHA. Constituição (1949). Disponível em: <http://www.iuscomp.org/gla/>. Acesso em 20 mai. 2002.
186
Article I, Section 10:
Clause 1: No State shall enter into any Treaty, Alliance, or Confederation; grant Letters of Marque and Reprisal; coin Money; emit Bills of Credit; make any Thing but gold and silver Coin a Tender in Payment of Debts; pass any Bill of Attainder, ex post facto Law, or Lawimpairing the Obligation of Contracts, or grant any Title of Nobility.
Clause 3: No State shall, without the Consent of Congress, lay any Duty of Tonnage, keep Troops, or Ships of War in time of Peace, enter into any Agreement or Compact with another State, or with a foreign Power, or engage in War, unless actually invaded, or in such imminent Danger as will not admit of delay.
ESTADOS UNIDOS. Constituição (1787). Disponível em: <http://caselaw.lp.findlaw.com/data/constitution/article01/>. Acesso em 20 mai. 2002.
Celso Duvivier de Albuquerque Mello, salienta que, na prática, jamais o fizeram para não violar a competência do governo federal. In: Curso de direito internacional público. Vol. I, 12. ed., rev. e ampl., Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 202.
Em sentido contrário sustenta Marcos Aurélio Pereira Valadão ao indicar que o Estado e a cidade de Nova York concluíram acordos com a ONU e com as suas representações permanentes. In: Limitações constitucionais ao
poder de tributar e tratados internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 201.
187
Art. 56 Relazioni dei Cantoni con l’estero:
1 I Cantoni possono concludere con l’estero trattati nei settori di loro competenza.
2 Tali trattati non devono contraddire al diritto federale e agli interessi della Confederazione né ai diritti di altri Cantoni. Prima di concluderli, i Cantoni devono informare la Confederazione.
3 I Cantoni possono corrispondere direttamente con autorità estere subordinate; negli altri casi le relazioni dei Cantoni con l’estero si svolgono per il tramite della Confederazione.
SUÍÇA. Constituição (1999). Disponível em: <http://www.admin.ch/ch/i/rs/101/a56.html>. Acesso em: 08 nov. 2005.
188
Art. 124 – Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
ARGENTINA. Constituição (1994). Disponível em <http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/gobiernos.php>. Acesso em: 08 nov. 2005.
189
José Francisco Rezek também aponta que às Províncias canadenses também se atribui competência. Cf. REZEK, José Francisco. Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 32.
Nessa hipótese, entende-se que a pactuação é do próprio Estado federal. Assim sintetiza Luciane Amaral Corrêa:
Quaisquer atos que possam ser praticados pelos Estados-membros no plano internacional têm por fundamento a constituição federal e, como tal, são atos de representação do Estado federal, traduzindo uma capacidade de agir em nome do Estado total no limite de sua competência – relativamente à celebração de tratados internacionais, um treaty-making power.190
Conclui-se, assim, que, mesmo ocorrendo a condução do pacto por entidade autômoma interna, é como se o próprio Estado federal estivesse pactuando; inclusive eventual responsabilidade pelo descumprimento recai sobre este, pois é quem efetivamente detém capacidade de Direito Internacional.