O orçamento público é o meio das autoridades dirigentes do Estado de realizar a previsão das receitas públicas e de fixar as despesas públicas, isto é, verificar quanto se terá para gastar e de que forma se gastará. Do ponto de vista jurídico, o orçamento público é lei em sentido formal, dependendo de processo legislativo, que se inicia por meio do Chefe do Poder Executivo e passa por deliberação e votação do Poder Legislativo, o qual, portanto, é quem autoriza o orçamento.
O art. 165 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a iniciativa do Poder Executivo incluirá o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. A lei orçamentária anual é a que corresponde ao orçamento público em sentido estrito, durante o exercício financeiro definido em lei. As demais representam planejamento orçamentário a longo prazo, como o Plano Plurianual, e a curto prazo, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Para Silva (2005, p. 737):
“Trata-se de planejamento estrutural, porque todos os planos e programas têm suas estruturas estabelecidas segundo o plano plurianual. Essa integração do orçamento público com o econômico garante a necessária coordenação entre a política fiscal (intervencionismo indireto) e a política econômica (intervencionismo direto)”. O Plano Plurianual dispõe sobre o planejamento da Administração Pública pelo período de 4 anos, o que significa uma perspectiva a médio prazo das ações a serem efetivadas
por aqueles que comandam o Estado. “O plano plurianual é um plano de investimentos, com o qual deverão estar em consonância todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição” (SILVA, 2005, p. 735).
Por sua vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias dispõe sobre as metas, objetivos e prioridades do orçamento público a ser definido na Lei Orçamentária Anual – LOA. A finalidade dessa lei é sincronizar a execução do orçamento com a perspectiva a longo prazo estabelecida pelo Plano Plurianual, de maneira a orientar a elaboração da LOA, incluindo aspectos de relevante interesse na atividade financeira do Estado, tais quais o reajuste do salário mínimo, as alterações na legislação tributária, o resultado fiscal primário do governo, as
despesas de capital para o exercício financeiro33 subsequente e a política de financiamento
oficial.
A Lei Orçamentária Anual, segundo Silva (2005, p. 736):
“A lei orçamentária anual englobará três orçamentos: (1) o orçamento fiscal referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; (2) o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; (3) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direito e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público”
Assim, a LOA constitui as disposições diretas sobre a efetivação dos programas e metas planejados pela Administração Pública, representando o ponto imediato entre os recursos arrecadados pelo Estado, no exercício soberano da tributação, a compor a Receita Pública, e as despesas fixadas para prover as ações estatais, dentre as quais incluem-se a efetivação dos direitos e o provimento aos objetivos fundamentais da República, dentre os quais encontra-se a redução das desigualdades sociais e regionais e a erradicação da pobreza e da miséria.
A própria norma constitucional, constante do § 7º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, dispõe, expressamente, que o orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social terão como função, adequados ao Plano Plurianual, a redução das desigualdades inter- regionais, conforme critérios populacionais34.
33 Lei 4.320/1964. Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 34Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. [...]
O destaque, neste momento, para fins do presente trabalho, tem de ser dado à arrecadação fiscal do Estado, pois disto resulta a reflexão em torno de como a incidência e a aplicação dos recursos extraídos dos indivíduos estão contribuindo para efetivação dos direitos sociais e da justiça social e impactando, nesse sentido, na desigualdade social no Brasil.
Para tanto, deve-se perceber que o orçamento público compreende as receitas orçamentárias previstas e as despesas orçamentárias fixadas. O art. 3º da Lei 4.320/64 dispõe que na lei orçamentária deverão estar inclusas todas as receitas e, em concomitância com os arts. 35 e 5735 do mesmo diploma, elas compreendem tudo o que for arrecadado, incluindo as operações de crédito, ressalvadas as exceções previstas em lei.
As receitas orçamentárias, portanto, representam os recursos disponíveis para o Estado. “São disponibilidade de recursos financeiros que ingressem durante o exercício orçamentário e constituem elemento novo para o patrimônio público. Compõem, assim, o instrumento por meio do qual se viabiliza a execução de políticas públicas e são fontes de recursos utilizadas pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e as demandas da sociedade” (MCASP, p. 40).
Adiante, as receitas orçamentárias podem ser receitas correntes ou receitas de capital. Para os fins deste trabalho, interessam as receitas correntes, que “são arrecadadas dentro do exercício financeiro, aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido e constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e ações orçamentários, com vistas a satisfazer finalidades públicas”
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
[...]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
35 Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas
em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.
(MCASP, p. 42).
As receitas orçamentárias, compreendem, portanto, a receita (I) tributária, (II) de contribuição, (III) patrimonial, (IV) agropecuária, (V) industrial, (VI) de serviços, (VII) transferências correntes e (VIII) outras receitas correntes. Para os fins já relatados, se mostrará relevante apenas a receita tributária, a qual corresponde a tudo aquilo que for arrecadado por meio de “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nessa se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituído em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”36, as quais incluem-se os impostos, as taxas e as contribuições de melhorias, que são espécies tributárias.
Em contraponto, tem-se as despesas orçamentárias, que são as despesas fixadas na lei do orçamento público anual (LOA). Assim, a despesa pública é “o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade. Os dispêndios, assim como os ingressos, são tipificados em orçamentários e extraorçamentários” (MCASP, p. 67).
“A despesa orçamentária é toda transação que depende de autorização legislativa, na forma da consignação de dotação orçamentária, para ser efetivada” (MCASP, p. 67). Ela pode ser classificada em perspectiva institucional ou funcional. Na primeira, corresponde à alocação dos créditos orçamentários conforme hierarquia entre (a) órgão orçamentário ou (b) unidade orçamentária. A unidade orçamentária representa serviços subordinados a um mesmo órgão ou entidade, aos quais serão consignadas as respectivas dotações orçamentárias, enquanto o órgão orçamentário é o conjunto de unidades orçamentárias. Veja, por exemplo, que a Universidade Federal do Ceará é unidade orçamentária do Ministério da Educação, que é órgão orçamentário da Administração Pública Federal, a qual presta o serviço de ensino público de Direito. Na perspectiva funcional, a despesa orçamentária corresponde à alocação de dotações orçamentárias conforme funções ou subfunções relativas às ações governamentais onde o gasto será realizado.
As despesas orçamentárias estão, como já dito, estruturadas conforme os programas estabelecidos no Plano Plurianual. Programa é o “instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um
36 Art. 3º, Lei 5.172/66 – Código Tributário Nacional. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade” (MCASP, p. 69). Como se percebe, os programas previstos nas leis do orçamento público são o planejamento para se alcançar os objetivos do Estado, ao qual se sobressai, neste presente trabalho, a redução das desigualdades sociais. Para tanto, o Estado dispõe de ações, que correspondem às “operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. As despesas orçamentárias, quanto à categoria econômica, isto é, sob a ótica de correspondência aos recursos econômicos, podem ser divididas em despesas correntes ou despesas de capitais. Quanto à natureza da despesa, elas podem ser despesa (I) de pessoal e encargos sociais, (II) juros e encargos da Dívida, (III) outras despesas correntes, (IV) investimentos, (V) inversões financeiras e (VI) amortização da Dívida.
Em conjunto, as despesas com pessoal e encargos sociais e com investimentos demonstram mais cabalmente a natureza de gastos públicos que podem repercutir diretamente sobre àqueles que estão excluídos do mercado concorrencial, uma vez que, seja por transferência direta ou indireta a estes, pode fazer retornar os recursos outrora extraídos dos indivíduos.
Assim, chegou-se ao ponto em que resta clara a correlação entre a arrecadação fiscal do Estado, relativa à receita tributária; e o orçamento público, no qual constam todas as receitas e despesas públicas, e as despesas empenhadas, destinadas a, conforme as leis orçamentárias de programas e metas, efetivar os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, os direitos fundamentais sociais e a justiça social.