“[...] o Brasil ainda recebe ajuda, então, para o bem ou para o mal, seu programa de ajuda está corroendo a distinção entre doadores e recebedores, e desta forma minando o velho sistema da ajuda de cima para baixo, ditada pelos doadores31”.
The Economist (edição de 15 de julho de 2010, tradução nossa)
Conforme exposto pelo pesquisador Bruno Ayllón, pode-se considerar a Cooperação Internacional para o Desenvolvimento como uma unidade de análise com seus diferentes elementos constitutivos: os agentes, as interações dinâmicas, que eles estabelecem e a estrutura de poder (IPEA, 2013, p.10). A estrutura de poder está na origem da cooperação internacional e por meio da redefinição desta estrutura de poder ao longo dos anos, a própria cooperação internacional tem se redefinido.
O fim da Guerra Fria resultou em uma redefinição das relações de poder. Segundo Joseph Nye, “poder é uma relação, que por definição implica algum contexto32” (1990, p.
160). Deste modo, este novo contexto foi caracterizado pelo aumento da interdependência econômica, pelo protagonismo dos atores transnacionais, pelo nacionalismo de estados fracos, pela propagação da tecnologia e finalmente, pelas mudanças políticas. Neste novo mundo, as soluções para a interdependência requeriam ação coletiva e cooperação internacional. No entanto, esta visão de cooperação ainda era a top-down, ou seja, dos países ricos para os pobres, dos poderosos para os fracos. Joseph Nye cita um exemplo de que os Estados Unidos não podia usar seu hard power para forçar o Peru a combater efetivamente a produção de cocaína se o governo do Peru era fraco e não conseguia lidar com os traficantes. Por outro lado, os Estados Unidos não conseguiam controlar a demanda interna por cocaína e, portanto, o mercado estava estruturado. Este é necessariamente um objeto para a cooperação internacional dos Estados Unidos junto ao Peru. Da mesma forma, devido à fraqueza de países como o México e de países caribenhos em lidar com seus problemas internos como a pobreza, os Estados Unidos sofreriam as consequências da imigração ilegal, contrabando e tráfico de drogas. Neste sentido, a negligência dos EUA para com estes países resultaria em consequências para a política interna e externa deste país. A questão do meio ambiente é semelhante. O fracasso dos países em
31 No original: […] Brazil also still receives aid so, for good or ill, its aid programme is eroding the
distinction between donors and recipients, thus undermining the old system of donor-dictated, top- down aid.
desenvolvimento ou dos desenvolvidos em conservar suas florestas, agravaria as mudanças climáticas, que por sua vez, afetariam a todos os países do globo. Neste contexto o cientista político estadunidense Joseph Nye propõe uma maneira alternativa de se exercitar o poder, quando um país leva outros a quererem o que eles querem – o soft power. Este conceito é apresentado como contraste ao hard power, no qual os países ordenam que outros façam o que querem, mediante uso do poder militar e/ou econômico. O soft power é um poder menos transferível, menos tangível e menos coercitivo, e tem como fonte aspectos ideológicos, culturais, organizações internacionais, empresas multinacionais e a cooperação internacional. Em outras palavras, o termo soft power refere-se a capacidade de persuadir ou atrair os outros pela força das ideias, dos valores e do conhecimento (LEE e GOMÉZ, 2013). A partir dos conceitos de hard power e soft power, cunhou-se ainda o conceito de smart power, entendido como o uso racional e equilibrado dos dois tipos de poderes. O papel protagonizado pelo Brasil no cenário internacional atual pode ser entendido neste sentido de smart power. A ex-Secretária de Estado dos Estados Unidos da América Hilary Clinton resumiu o conceito de smart power em três “Ds” – Defesa, Diplomacia e Desenvolvimento33.
Um dos principais sinais da cooperação internacional enquanto relação de poder entre os estados está na imposição de condicionalidades por parte dos países doadores. A cooperação internacional clássica ou tradicional é um processo de cima para baixo, ou seja, de país rico para país pobre. Desta forma, como todo processo “de cima para baixo”, não envolve de maneira adequada os países receptores no processo de tomada de decisão. Existe um debate, principalmente entre os países do hemisfério sul, sobre um outro lado da cooperação internacional tradicional, a chamada dependência da ajuda. O ex-presidente da Tanzânia Benjamin Mkapa compara a dita dependência da ajuda à dependência de drogas, na qual quanto mais se ajuda uma pessoa, mas dependente da ajuda esta pessoa se torna. Para ele, os países mais vulneráveis do Sul se veem submetidos a um controle coletivo dos países doadores, ou seja, seus processos de desenvolvimento são dependentes dos recursos financeiros, humanos e ideológicos dos países desenvolvidos. De alguma maneira, Joseph Stiglitz também identifica esta dependência da ajuda, embora não chegue a utilizar
33 “So when it comes to how we begin to better integrate and coordinate this, diplomacy is a key role. I
mean, from the very beginning of my time as Secretary of State, I’ve talked about elevating diplomacy and development alongside defense – the three Ds of smart power, if you will. Because as I look at the real world in which we live, they are not separate, they are all connected. We see, perhaps, the military taking a lead in some places like Afghanistan, but our diplomats and our development experts are in there every single day doing what we can to improve governance, to improve health and education, to improve agriculture, and it is viewed now as a necessary cooperative integration of American power”. Discurso disponível em: <http://www.state.gov/secretary/rm/2010/08/146002.htm>.
esta denominação. Segundo Stiglitz (1998, p.20) as interações entre doadores e receptores podem, por vezes, impedir a transformação. De acordo com suas palavras:
Ao invés de encorajar os receptores a desenvolverem suas capacidades analíticas, o processo de imposição de condicionalidades mina tanto os incentivos em desenvolverem tais capacidades quanto sua confiança em utilizá-las. Ao invés de envolver grandes setores da sociedade no processo de discussão das mudanças – e portanto mudar a formas de pensamento – a condicionalidade excessiva reforça as relações hierárquicas tradicionais. Ao invés de empoderar aqueles que poderiam atuar como catalisadores das mudanças dentro das sociedades, demonstra sua impotência. Ao invés de promover o tipo diálogo aberto que é central na democracia, mostra que tal diálogo é desnecessário ou, na pior das hipóteses, contra produtivo (STIGLITZ, 1998, p.20, tradução nossa).
A cooperação internacional é dinâmica e é fortemente influenciada pelo contexto econômico e social dos atores envolvidos. A crise econômica que eclodiu em 2008 impactou negativamente os números da cooperação internacional dos países desenvolvidos. Este impacto negativo da crise associado a um ambiente de incerteza com relação ao cumprimento das metas de cooperação internacional para o desenvolvimento dos países da OCDE, impulsionou outros tipos de cooperação, como a cooperação sul-sul, a cooperação triangular, dentre outros.