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Um instrumento de gestão com objetivos múltiplos

A cobrança pelo uso da água é um instrumento que promove o equilíbrio da qualidade de vida dos habitantes de uma bacia hidrográfica. Por um lado, permite investir, entre outras coisas, em saneamento básico, agindo de forma econômica em saúde preventiva, reduzindo os índices de mortalidade infantil e melhorando as condições ambientais para preservação da diversidade nos diversos ecossistemas das bacias hidrográficas (CONEJO, 2000). Por outro lado, tem um caráter direcionador, induzindo ao uso racional e à diminuição da poluição dos recursos hídricos, devendo ser compreendida acima de tudo como um instrumento de gestão (THAME, 2000).

Barth (2000) ressalva que estas duas funções da cobrança não devem ser vistas como uma contraposição, como às vezes ocorre, pois a cobrança como instrumento de gestão, e como meio de arrecadar recursos para suporte de um programa de investimentos da bacia hidrográfica, são objetivos complementares.

No Estado de São Paulo, por exemplo, estava definido no Projeto de Lei no.327/2000, relativo ao Plano Estadual de Recursos Hídricos 2000/2003, que a cobrança pelo uso dos recursos hídricos teria como um dos seus objetivos orientar a localização das atividades econômicas grandes utilizadoras, ou potencialmente poluidoras, das águas, em bacias hidrográficas adequadas, em termos de disponibilidade hídrica ou padrões de qualidade, considerando-se o planejamento e o zoneamento ambientais (ASSIS, 2000).

A cobrança é, portanto, um instrumento de gestão com objetivos múltiplos, sendo o principal deles proporcionar maior racionalidade econômica, social e ambiental na utilização da água, ao mesmo tempo provendo recursos para ações de prevenção e recuperação ambiental. Neste sentido Pompeu (2000:47) coloca que:

A fixação de preço para a utilização da água deve ser adotada cada vez mais, como meio para distribuir os custos de administração entre os usuários, para proporcionar incentivos adequados ao seu uso eficiente e, conseqüentemente, como restrição efetiva ao mau uso, aos despejos e à contaminação dos recursos hídricos.

Barth (2000) chama a atenção, ainda, para o fato de que, embora seja de extrema importância, a cobrança não deve ser vista como um instrumento de gestão isolado e capaz de resolver todas as questões relacionadas ao planejamento e gestão de recursos hídricos. A outorga de direitos de uso, o licenciamento ambiental e os planos de bacias aprovados pelos Comitês de Bacias são igualmente importantes. A associação destes instrumentos, incluída aí a cobrança, é que deve dar as condições para uma gestão eficiente dos recursos hídricos.

A experiência internacional

Segundo Azevedo (2000), a água tem sido mundialmente utilizada de forma irracional e perdulária, em face de sua percepção histórica como um bem público livre e, como tal, altamente subsidiado e desfrutado, sem ônus, pelos mais diversos usuários. Para este autor, a experiência internacional evidencia que nos países onde o acesso à água é livre e gratuito, os sistemas não são operados e mantidos adequadamente, problemas de operação e eventos catastróficos ocorrem com mais freqüência, e os índices de perdas e a ineficiência no uso da água são mais acentuados. Estas informações mostram a importância da cobrança pelo uso da água como instrumento para assegurar a sustentabilidade dos sistemas de recursos hídricos mediante a operação e a manutenção adequadas e, também, promover a alocação eficiente desse recurso, sobretudo em regiões em que sua escassez relativa lhe confere um significativo valor econômico.

Nesse contexto, emerge a necessidade de se atribuir preços que reflitam seu valor econômico de forma a induzir a referida alocação eficiente, sendo fundamental ampliar a

atuação e a participação dos usuários que, inseridos no processo decisório de gerenciamento dos recursos hídricos, têm maiores chances de reconhecer a importância econômica da água (AZEVEDO, 2000).

Conforme citado anteriormente, há aproximadamente 30 anos, países que já apresentavam problemas de escassez de água instituíram instrumentos de gestão sustentável, visando assegurar a integridade de seus ecossistemas. Na maioria deles procurou-se dar aos cidadãos condições de participar do gerenciamento dos recursos hídricos, além de adequar um valor para a água capaz de refletir os custos de sua provisão (THAME, 2000).

Atualmente, uma diversidade de modelos de gestão podem ser encontrados em países de vários continentes, tais como Chile, México, Equador, Bolívia e EUA; França, Alemanha, Espanha, Itália, Inglaterra e País de Gales; Austrália e Nova Zelândia. Cada um destes países apresenta diferentes experiências em modelos de gestão, que incluem, por exemplo, mercado de direitos ao uso da água, diversas formas de cobrança e sistemas de direito ao uso da água, combinados, na maior parte das vezes, a estratégias de participação popular através de associações regionais, juntas de bacia, etc. (AZEVEDO, 2000; MARCON, 2005; SCANLON & BURSTON, 2001).

Especificamente em relação à cobrança pela utilização da água, os vários sistemas legais apresentam diversas alternativas, que vão desde o fornecimento de pessoal para os serviços, da cessão de terras, da contribuição para as obras, passando pelas contribuições de melhoria, cobrança por superfície irrigada ou por volume utilizado, até chegarem à combinação de mais de um dos critérios (POMPEU, 2000).

Além da importância da participação dos usuários nas decisões sobre os valores a serem pagos e sobre a utilização dos recursos arrecadados, a experiência internacional mostra que a cobrança tem sido bem sucedida quando os recursos permanecem nas bacias ou regiões onde são arrecadados. Observa-se também que os mecanismos de cobrança proporcionais aos volumes consumidos são mais eficazes na promoção do uso eficiente que aqueles onde os valores pagos estão dissociados dos volumes utilizados (AZEVEDO, 2000). Na França -

país em cujo modelo de gestão de recursos hídricos o Brasil muito tem se inspirado - o critério para cobrança é o de metros cúbicos, para água de abastecimento, e de quantidade de substâncias contaminantes nos despejos (POMPEU, 2000).

As legislações brasileira e paulista referentes à cobrança

O primeiro grande debate sobre a aplicação da cobrança pelo uso dos recursos hídricos no Brasil ocorreu no Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos, em Foz do Iguaçu, em 1989, promovido pela Associação Brasileira de Recursos Hídricos. Nessa ocasião se evidenciou, inclusive, que a cobrança não era algo novo na legislação brasileira, pois já estava prevista no Código de Águas de 1934, assim como na Lei no. 6.938, de 31 de agosto de 1981, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (BARTH, 2000). Entretanto, os dispositivos legais existentes que buscavam atribuir valor à água, como o princípio do poluidor-pagador, previsto no Código das Águas de 1934, nunca haviam sido aplicados. Segundo Thame (2000), isto se deve, em parte, à falsa concepção que perdurava em nosso país sobre a abundância da água.

Mais recentemente, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, no tocante às águas do domínio da União, foi colocada como um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, através da lei n°. 9.433/97. A lei no _{9.984/00, que dispõe sobre a criação}

da ANA, também aborda esta questão, de modo que estas duas leis definem a competência para a aplicação da cobrança pelo uso da água em corpos hídricos de domínio da União (BRASIL, 2000; POMPEU, 2000; THAME, 2000).

Existe uma questão de dominialidade, porém, que tem sido uma das grandes dificuldades enfrentadas pelo sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos. Uma mesma bacia hidrográfica pode conter rios federais, de domínio da União, e rios de domínio estadual. Os rios estaduais são aqueles que nascem e deságuam dentro do próprio Estado; enquanto os rios federais são aqueles que passam por mais de um Estado, podendo ser

divisas com outros países, ou fazer fronteira com países vizinhos. Existem casos de rios federais com afluentes estaduais, e vice-versa (CONSÓRCIO PCJ, 2003b).

Nos casos de bacias hidrográficas que têm duplo domínio das águas, há necessidade que haja ações coordenadas entre a União e os Estados, estes como detentores de domínio das águas nas bacias hidrográficas cujo rio principal é de domínio da União (BARTH, 1999). Pompeu (2000) chama a atenção para o fato de que, embora a lei federal sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos haja implantado a cobrança pela utilização dos recursos hídricos do domínio da União, a decisão a respeito da cobrança relativa às águas do seu domínio cabe aos Estados, os quais, nos termos da Constituição Federal, são autônomos e organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios da federal, sendo-lhes reservadas as competências por aquela não vedadas. Assim, os Estados têm competência legislativa para editar normas administrativas sobre a gestão e cobrança das águas de seu domínio.

No que se refere à cobrança, Assis (2000) coloca que, embora sua aplicação de forma diferenciada pela União e pelo Estado, fosse legalmente possível, não seria desejável, pois não seria preservado o princípio da eqüidade entre os usuários de uma mesma bacia que contenha águas de domínio federal e estadual, comprometendo a aceitação desse novo instrumento de gestão. Os conceitos e premissas estabelecidos pelas legislações federal e estaduais deveriam ser essencialmente os mesmos, pois a cobrança precisava ser implantada de forma integrada, com a participação dos Estados e da União, nas bacias hidrográficas com rios de domínio federal (THAME, 2000).

Para harmonizar as legislações Federal e estaduais, o ideal era que houvesse um amplo processo de negociação, de modo a propiciar um pacto que estabelecesse os critérios e os valores monetários a serem aplicados para uma mesma bacia hidrográfica (ASSIS, 2000).

No caso de São Paulo, todas as bacias do Estado, com exceção da bacia do Tietê, contêm rios de domínio da União. Assim, os principais rios do Estado são federais, porém seus afluentes não osão. Um ponto fundamental no processo de implementação da cobrança no

Estado era, portanto, a articulação com o governo federal e os Estados vizinhos. O Estado de São Paulo caminhou nesta direção estabelecendo Acordos de Cooperação para desenvolvimento da gestão integrada e articulada das questões hídricas (CONEJO, 2000).

Pode ser considerado como um primeiro passo no encaminhamento dessa questão, o estudo realizado, com patrocínio da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, visando a formulação de arranjo institucional para o desenvolvimento de ações conjuntas da União e dos Estados de São Paulo e Minas Gerais, nas bacias do Piracicaba, Capivari e Jundiaí (ASSIS, 2000). Estas bacias, além de conterem rios de domínio da União e rios de domínio estadual – conforme será detalhado no próximo capítulo – são consideradas bacias críticas. O processo de implementação da cobrança nestas bacias, especificamente, será comentado na seção 4 deste capítulo (capítulo 4.4).