Difundindo a idéia da descentralização
É importante chamar a atenção para o pioneirismo e importância do Consórcio PCJ, dentro do processo de modernização e descentralização da gestão de recursos hídricos.
Antes mesmo da constituição deste organismo, muitos dos que vieram a ser alguns de seus membros já haviam dado importantes contribuições para a gestão dos recursos hídricos na região e no Estado, através da “Campanha Ano 2000”.
Uma vez constituído, o Consórcio PCJ se diferenciou de outros consórcios municipais de gestão de recursos hídricos, que surgiram aproximadamente na mesma época, por ter brotado - no que diz respeito ao poder público - exclusivamente da vontade dos municípios, ao contrário dos demais, que surgiam sob forte tutela do poder público estadual ou federal. Observando a dificuldade de integração entre as diversas instituições – no nível federal, estadual e regional - voltadas ao meio ambiente e aos recursos hídricos, e sua conseqüente atuação setorizada, o Consórcio PCJ teve, desde o início, uma preocupação com as questões de integração e descentralização da gestão (MONTICELI, 1993).
Nesse sentido, membros do Consórcio PCJ acreditavam que, para o processo de descentralização, era mais interessante começar fomentando a formação de consórcios de municípios, pois isto fortaleceria o espírito de cooperação regional, fazendo com que a sociedade e os dirigentes locais fossem se habituando a idéias importantes, tal como a da contribuição de vários municípios para um caixa único, o que aumentaria as possibilidades de criar um sistema institucional duradouro. Acreditavam também que a imposição de uma lei (no caso do Estado de São Paulo, a Lei 7.663/91) estabelecendo a necessidade de criação de um comitê de bacia, sem que houvesse uma mobilização,
articulação e compreensão prévia da região nesse sentido, estaria fadada ao fracasso (MONTICELI, 1993).
O Consórcio PCJ influenciou a discussão em torno da descentralização não apenas no nível estadual, mas também em nível nacional. Realizou reuniões com consórcios de outras regiões do País, defendendo a importância da integração e da descentralização através da abordagem da gestão por bacias hidrográficas, além de propor emendas nesse sentido à lei federal (9.433/97).
O Consórcio PCJ na formulação do Sistema Estadual de Recursos Hídricos
Entre 1990 e 1992, houve um grande esforço para apresentar um projeto de lei para a gestão dos recursos hídricos no Estado de São Paulo. Os debates em torno dessa questão foram conduzidos, de modo geral, por técnicos do DAEE e por associados da ABRH, ABES, ABID, ABAS e outras entidades técnico-profissionais, caracterizando um ambiente onde ocorriam ajustes de papéis e campos de influência entre esses diversos órgãos. Embora isto não fosse necessariamente negativo - uma vez que a partir dessas disputas e debates acabaram ocorrendo alguns avanços importantes – o que se observava, segundo Consórcio PCJ (2000), era que os debates continuavam centralizados setorialmente e, notadamente, com forte poder do Estado.
O início da intervenção do Consórcio Piracicaba-Capivari nesse contexto foi marcada por grande participação dos prefeitos consorciados. Segundo Consórcio PCJ (2000), havia uma dificuldade em fazer o Poder Executivo Estadual se interessar pelo projeto de lei para a gestão dos Recursos Hídricos no Estado de São Paulo. Uma vez elaborado e acordado entre as partes envolvidas nesses debates, esse projeto de lei foi entregue ao Deputado Silvio Martine (PFL), que o apresentou à Assembléia Legislativa do Estado de SP. A partir daí, o Executivo Estadual teria começado a se mover um pouco no sentido de viabilizá-lo, porém ainda sem muita convicção.
Os técnicos e prefeitos do Consórcio Piracicaba-Capivari decidiram então procurar mostrar, nos debates relativos à nova Política de Recursos Hídricos, que a situação da bacia do Piracicaba era crítica, e que era preciso uma lei estadual de Recursos Hídricos, assim como novas formas de financiamento para o setor, visando alcançar soluções para o problema. Para isto o Consórcio organizou inclusive uma visita de deputados da Assembléia Legislativa à Bacia do Piracicaba, da qual participaram também os então Secretário de Meio Ambiente e Presidente da CETESB. Convencidos estes da gravidade da questão, esta bacia deixou de ser apenas um debate entre técnicos e alcançou uma magnitude maior, passando a ser uma justificativa técnica e política para a nova legislação (Consórcio PCJ , 2000).
A inclusão da Agência de Bacia nas legislações paulista e nacional
No decorrer das discussões que visavam a formulação da Lei 7.663/91, o Consórcio participou ativamente da emenda sobre a criação de uma Agência de Bacias. Os prefeitos do Consórcio defendiam a criação desta Agência, pois consideravam que esse era o passo maior que poderia ser dado em direção à descentralização da gestão dos recursos hídricos. A agência teria funções executivas, e passaria a ser o órgão de apoio aos Comitês, ao invés dos órgãos do Governo do Estado – principalmente DAEE, CETESB e Secretaria do Meio Ambiente30 (CONSÓRCIO PCJ, 2000; MONTICELI, 1993).
Segundo Consórcio PCJ (2000:47-48): “Começava aí o papel singular do Consórcio dentro da nova legislação de águas em nosso país: a luta pela verdadeira descentralização, tanto do colegiado deliberativo (o Comitê), como de sua entidade executiva de apoio (a Agência)”.
30 Vale destacar que outros consórcios intermunicipais de bacias no Estado de São Paulo tiveram importante papel no processo de descentralização dos recursos hídricos. Em 1991, oito consórcios de municípios do Estado defenderam a Agência de Bacias, ao invés de instituições estaduais, como sendo a nova entidade de apoio técnico e financeiro ao então embrionário Comitê de Bacias (CONSÓRCIO PCJ, 2000).
Após a visita dos deputados à bacia do Piracicaba houve intensa movimentação para conseguir a aprovação de dois projetos de lei na Assembléia, prevendo a criação do Comitê e a criação da Agência de Bacia. Ambos foram finalmente aprovados na Lei Estadual 7.663/91, que foi promulgada na cidade de Piracicaba, em homenagem à cidade, à bacia e ao próprio Consórcio (CONSÓRCIO PCJ, 2000; SÃO PAULO, 1991).
Daquele momento em diante, a idéia das Agências de Bacias se consolidou no Brasil, sendo incluída na Lei Nacional de Recursos Hídricos. O Consórcio marcou presença em todo o processo de implementação da gestão dos recursos hídricos no Brasil, tendo participado da tramitação do Projeto de Lei n°. 1617/99, que dispunha sobre a criação da Agência Nacional de Águas, propondo emendas elaboradas em parceria com outros organismos de bacia. Nesta Lei ficou estabelecido também que, na ausência de Agência, um consórcio ou associação intermunicipal pode assumir, temporariamente, o papel de agência, até que esta seja efetivamente criada (CONSÓRCIO PCJ, 2000).
No nível regional, entretanto, o processo de luta pela implantação da Agência de Bacia ainda traria conflitos (ao menos, sob o ponto de vista do Consórcio) para os dois organismos de gestão de recursos hídricos da região: o já existente Consórcio, e o que viria a ser o recém constituído Comitê.
Situações de conflito e cooperação entre o Consórcio e o Comitê: visões discrepantes
Segundo Consórcio PCJ (2000), na época da instituição do Comitê de Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, em 1993, teriam ocorrido alguns conflitos entre o Consórcio e uma parte das entidades do recém constituído Comitê.
O primeiro deles, conforme esta publicação, teria se devido ao fato de que as entidades pertencentes ao Governo do Estado se articularam e prepararam um cronograma e diretrizes para a instituição deste Comitê, de uma forma que representava seus interesses.
Ainda segundo esta publicação, o Governo do Estado, através de suas entidades, queria constituir o primeiro comitê de bacias do Estado - que seria modelo de gestão para os demais comitês de São Paulo - de forma que ele (governo) e suas entidades “dessem as cartas”, contrapondo-se à influência e prestígio do Consórcio. O Consórcio, então em fase de eleições, e portanto debilitado pela competição entre os prefeitos, teria sido pressionado a aceitar esse cronograma.
Logo após esse acontecimento, ocorreu a primeira eleição para Presidente do Comitê PCJ. Devido aos conflitos que se observavam, não houve consenso nessa eleição, e a disputa se realizou pelo voto. O então presidente do Consórcio (Frederico Pollo Muller, do PMDB) concorreu à presidência do Comitê, porém foi derrotado por uma articulação entre um de seus vice-presidentes (Mendes Thame, do PSDB) e técnicos dos órgãos do Estado. A eleição teria sido ganha, segundo Consórcio PCJ (2000), devido a um trabalho junto aos prefeitos, através do PSDB regional, que detinha na época algumas prefeituras importantes, como Campinas e Piracicaba.
Assim, através da referida publicação, observa-se que na visão do Consórcio PCJ, no período que marcou a instituição do CBH-PCJ existia um conflito entre este novo organismo e o Consórcio. Este conflito estaria centrado na insistência, por parte do Consórcio, em estabelecer uma política descentralizadora, em oposição à tendência, por parte do Comitê, em ceder às pressões de seu segmento constituído pelas entidades do Estado, que visava centralizar poder neste segmento.
Entretanto, a visão do Comitê PCJ quanto a esta questão é diferente. As agências do Estado ligadas a essa questão eram exatamente as entidades que estavam implementando a política colocada pela Lei 7.663/91, que é justamente a política de descentralização da gestão dos recursos hídricos por meio dos comitês de bacia. Assim, a visão colocada pela referida publicação do Consórcio poderia refletir uma visão que existiu naquele momento de implantação do Comitê PCJ, onde pode ter existido um certo “mal estar” no sentido de se imaginar como seria a convivência entre estes dois organismos, uma vez que o Consórcio era então o único ente existente na região para congregar diversos municípios,
e a proposta do comitê de bacias vinha exatamente com o mesmo discurso, de estar congregando municípios (entrevista pessoal, Luiz Roberto Moretti, setembro de 2006). Dessa situação delicada, que ainda gerava algumas incertezas, pode decorrer que as visões de cada um dos organismos sobre um mesmo fato sejam divergentes.
A publicação do Consórcio PCJ (2000) coloca a existência de uma situação conflituosa também com relação à criação da Agência de Bacia PCJ. Segundo esta publicação, na ocasião da instalação do CBH-PCJ, estava prevista também a deliberação do Comitê para a criação desta Agência e, naquele dia, o Consórcio teria apresentado uma proposta regimental, de resolução, para que o plenário aprovasse a criação da Agência das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí. O Presidente e o Secretário Executivo do Comitê (este, funcionário do DAEE), recém empossados, assim como vários técnicos da Secretaria do Meio Ambiente, embora muitas vezes houvessem se manifestado em favor da descentralização e da criação da Agência de Bacias, naquele momento teriam se manifestado contra. Entretanto, o plenário votou em favor, e os votos da sociedade civil teriam sido decisivos nessa ocasião. O Consórcio teria então entregue, naquele momento, uma proposta de projeto de lei para criar a Agência, elaborada pelo Consórcio, com o apoio de consultores (CONSÓRCIO PCJ, 2000).
Na visão do CBH-PCJ, é de reconhecimento geral que a proposta de criação da Agência, e da inclusão de sua figura na Lei 7663/91, sempre foi uma luta do Consórcio e, quando o Comitê PCJ começou a trabalhar (1993-1994), a figura da Agência já estava prevista nessa Lei. Logo que o Comitê foi implementado, constituiu-se um grupo de trabalho para formular a proposta de instituição da Agência de Bacias. Isto foi em 1994, primeiro ano de trabalho “de fato” do Comitê, já que este foi criado em novembro de 1993. A partir daí a questão teria avançado bastante, e em 1997, ou início de 1998, a proposta da Agência do PCJ estava praticamente pronta.
O que aconteceu então foi que quando esse trabalho foi encaminhado para outras instâncias do sistema, julgou-se que era uma boa proposta, e se resolveu estender os conceitos aí criados para o Estado de São Paulo. A proposta feita no PCJ acabou indo
para o Conselho Estadual de Recursos Hídricos, que enviou uma proposta para a Assembléia Legislativa, e que finalmente tornou-se uma lei - a 10.020/98 - que instituiu a figura da Agência de Bacias no Estado de São Paulo (entrevista pessoal, Luiz Roberto Moretti, setembro de 2006).
Segundo Consórcio PCJ (2000), apesar da autorização para a constituição de Agências de Bacias no Estado de SP pela Lei 10.020/98, durante muito tempo, não houve avanços nesse sentido, pois coube aos técnicos do DAEE, nas Secretarias Executivas dos Comitês, coordenarem as comissões e contratos de consultoria para criar as Agências (e, segundo esta publicação), estes não tinham interesse em fazê-lo. Os técnicos da CETESB e da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, mais propensos a aceitar a Agência, não conseguiam ser indicados para as Secretarias dos Comitês.
Diferentemente, o Comitê coloca que na seqüência à aprovação da Lei 10.020/98 procedeu-se à tramitação para a implementação das Agências. 1998 foi um ano eleitoral, que levou a uma mudança de governo em 1999, e nesse ano também houve uma mudança na Secretaria Executiva do Comitê31. Uma das primeiras ações desta Secretaria Executiva
teria sido assumir os trabalhos do grupo de implementação da Agência, organizando todo o material que se tinha, e convocando uma reunião no próprio DAEE para tratar do assunto. Essa reunião foi realizada por um grupo de trabalho, composto por 15 membros dos 3 segmentos que compõem o Comitê, havendo inclusive um representante do Consórcio (entrevista pessoal, Luiz Roberto Moretti, setembro de 2006).
Nessa reunião foi esclarecido que a lei 10.020/98 permitia a criação da Agência de Bacias, porém, enquanto não houvesse a cobrança pelo uso da água, esta permissão seria dada desde que a Agência fosse bancada pelos municípios e pela sociedade civil. Discutiu-se então a questão de quem iria bancar essa Agência, e os presentes concordaram em que seria mais viável esperar pela implementação da cobrança. Em seguida esta argumentação foi levada para o Plenário do CBH-PCJ, explicitando-se que o
grupo de trabalho considerou que essa era a decisão mais adequada, e o Plenário ratificou essa decisão (entrevista pessoal, Luiz Roberto Moretti, setembro de 2006).
Enfim, observa-se que em diferentes momentos do processo de implementação e amadurecimento destes dois organismos (Consórcio e Comitê PCJ), houve momentos de maior tensão, dificuldades de entendimento e situações em que as visões eram divergentes. Entretanto, observa-se que atualmente é comum a ambos os organismos a visão de que chegou-se a um convívio harmonioso, não tendo ocorrido, em nenhum momento, um rompimento ostensivo. Segundo Consórcio PCJ (2000), em muitos momentos, equipes técnicas do Consórcio, dos municípios e do Estado trabalharam consoante um mesmo objetivo, em grupos de trabalho organizados sob tutela da Secretaria Executiva do Comitê. Em entrevistas complementares realizadas com atores de ambos os organismos, foi explicitado que atualmente a convivência entre os dois organismos é saudável e complementar, fato que pode ser evidenciado pela indicação por parte do Comitê para que o Consórcio assumisse a Agência de Água PCJ (conforme será descrito adiante).