Resultante das lutas histórica de diversos atores sociais e mais particularmente, da categoria dos assistentes sociais e suas entidades representativas, entre as quais os Conselhos Federal e Estaduais de Assistente Sociais (CFESS e CRESS)37 e a Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social (ABEPSS)38, a Assistência Social configurada nos artigos 203 e 204 da Constituição de 1988, desencadeia outro processo de lutas pela sua regulamentação. Esse fato configura-se em uma ampla mobilização social nacional, que culmina em 1993 com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei 8742/93, de 7 de dezembro de 1993), inaugurando uma nova etapa na história da Assistência Social brasileira, abrindo espaços para a construção de uma cultura política do direito à proteção aos cidadãos vulnerabilizados pela pobreza e outras formas de exclusão social (COELHO, 2008).
É importante destacar a acolhida pela Constituição de 1998 dos princípios democráticos e dos direitos civis, políticos e sociais, o que a fez ser denominada de Constituição Cidadã. Tal acolhida foi resultante das lutas dos diversos atores sociais e políticos que configuraram uma nova sociedade civil no Brasil durante o período de transição democrática. Esses atores colocaram na agenda pré-constituinte e conseguiram ajustar na Constituição Federal um conjunto de valores e direitos expressos em suas cláusulas pétreas (CF/88, Art. 60, parágrafo 4)39, ou seja, cláusulas imutáveis, não passíveis de emendas modificativas ou supressivas, que garantem especialmente a configuração do Estado Brasileiro como Estado Democrático de Direitos e que regula os direitos e garantias individuais. Ao mesmo tempo, esses atores definiram direitos, deveres e procedimentos que estão em constante disputa, o que se expressa no conjunto de emendas constitucionais, promulgadas de 1988 até 201040.
37 No período denominado de Conselho Federal de Assistentes Sociais e Conselhos Regionais de
Assistentes Sociais (CFSS e CRAS)
38 Então denominada de Associação Brasileira de Escolas de Serviço Social (ABESS). 39 O Artigo 60 da Constituição, parágrafo 4º afirma que
: “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais”. As garantias individuais que materializam direitos políticos, civis e sociais estão elencadas no Art. 5º da CF/88.
40 Até janeiro de 2011, foram promulgadas 67 emendas constitucionais e 6 emendas de revisão ao
texto constitucional, conforme dados da Presidência da República/Casa Civil, disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/quadro_emc.htm
Busca-se com essas questões exemplificar a arena de disputa por manutenção e afirmação de direitos o que se demonstra também a necessidade de sua regulamentação, especialmente por Leis complementares. Nesse contexto, insere-se os exemplos de direitos sociais e particularmente a Assistência Social que tem na LOAS a sua regulamentação. A LOAS constitui-se como exemplo de disputa da concepção e mudanças paradigmática da Assistência Social que vai regulamentar os Artigos 203 e 204 somente cinco anos depois da promulgação da CF/88.
Ressalta-se, ainda, que a trajetória histórica da compreensão da Assistência Social como uma intervenção sistemática e organizada do Estado/governos, configurada como direito expresso na Lei Orgânica da Assistência Social, remonta, segundo Sposati (2004), aos estudos de Ataulpho Nápole de Paiva, juiz da Corte de Apelação do Rio de Janeiro que por volta de 1898 a 1905 produziu textos defendendo a Assistência Social Pública como um dever do Estado, o que vem tomar forma apenas na década de 1940, notadamente em 1942, com a criação, pelo Governo Getúlio Vargas, da Legião Brasileira de Assistência (LBA). Esse fato constitui a primeira iniciativa prática de rompimento com a percepção da Assistência Social como caridade, filantropia e solidariedade religiosa, afirmando uma intervenção do Estado/governo, apesar de seu caráter de ação social de boa vontade e não de direito de cidadania (SPOSATI, 2004).
A percepção da Assistência Social como Política Pública e de seus usuários como sujeitos de direitos, na história recente do Brasil, ganha visibilidade no ano de 198541, no governo de José Sarney (1985 a 1990), com a publicação do I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I PND-NR) que traça um diagnóstico da Assistência Social vinculada à pobreza e define as diretrizes básicas para a intervenção do Estado nesse campo, com ênfase na família, “sobretudo a que se encontra no limite crítico de sobrevivência” (I PND-NR apud SPOSATI, 2004, p. 31).
41 O ano de 1985 marca o início do período histórico que será denominado de Nova República,
configurado pelo fim da ditadura civil militar de 1964, que tem no governo José Sarney o primeiro governo civil. A Nova República marca a democratização do país e a reconstrução das instituições republicanas e democráticas. Constituem-se nos governos desse período os governos civis iniciado com Tancredo Neves e José Sarney (1985-1990), governo Fernando Collor de Melo (1990-1992), governo Itamar Franco (1992-1995), governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1999,1999-2003), governos Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006, 2007-2011) e o governo Dilma Vana Rousseff (2011- 2014).
Nesse contexto, as discussões acerca da ressignificação da Assistência Social como Política Pública do campo dos direitos sociais é ampliada, gerando as condições para significativas iniciativas do governo e da sociedade no sentido de redimensionar e reestruturar a Assistência Social no Brasil, com a sua definição, na Constituição Federal de 1988 e a publicação, em 2003, da Lei Orgânica da Assistência Social, conferindo-lhe um estatuto legal que rompe com a concepção até então vigente e inicia o processo de construção das condições democráticas para a implantação das Políticas Nacionais de Assistência Social42 e do atual processo de estruturação do Sistema Único da Assistência Social.
A Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei n°. 8.742, de 07 de dezembro de 1993), conforme Coelho (2006), reafirma o compromisso constitucional com os direitos de cidadania e reconhece a assistência social como,
[...] um tipo particular de política social que assume duas formas: restritiva, voltada para os segmentos populacionais em situações de pobreza extrema; e ampla, que conflui para as demais políticas sociais, contribuindo para a extensão destas políticas aos mais necessitados e, portanto, para a modernização da assistência social (BRASIL/MDS, 2005).
Nesse aspecto, ao mesmo tempo em que focaliza sua intervenção nos segmentos populacionais em situações de pobreza extrema, que orienta e determina as múltiplas formas de vulnerabilidade e exclusão, reconhece que a Assistência Social deve ser ampla, no sentido de acolher e ser prestada a quem dela necessitar. Esse aspecto aparentemente contraditório possibilita ao mesmo tempo, o reconhecimento do direito de proteção aos desamparados como universais, o que configura a Assistência Social como uma Política Pública de direito, com centralidade, ou seja, focalizada naqueles mais fragilizados, o que induz a definição de mecanismos e critérios de inclusão nas possiblidades de acesso, gerando dubiedade na compreensão e definição de ações por parte de gestores e operadores da Política.
42 No período de 1998 a 2004 foram anunciadas duas Políticas Nacionais de Assistência Social. A
primeira, aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) por meio da Resolução nº 207, de 16 de dezembro de 1998, publicada no Diário Oficial da União em 18 de dezembro de 1998 e republicada em 16 de abril de 1999 e, a segunda, denominada de Nova Politica Nacional de Assistência Social, aprovada através da Resolução de nº 145, de 15 de outubro de 2004 e publicada no Diário Oficial da União em 28 de outubro de 2004.
Essa marca vai persistir e perpassar toda a trajetória de configuração da Assistência Social como Política Pública, constituindo-se em tema central nos diferentes fóruns coletivos de deliberação43, acerca da definição de condições para materialização da legislação, de uma nova percepção de Assistência Social como direito social de seus usuários, bem como da própria noção de pobreza, expressos especialmente, nos textos das Políticas Nacionais de Assistência Social.
Estruturando-se com base nas premissas definidas nos Artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 1988, a LOAS explicita as reflexões e apontamentos feitos sobre esses artigos em termos de deixar explícitas as evidências que possibilitam formatar a Assistência Social como elemento do Desenvolvimento, referenciados especialmente, na sua definição, objetivos e princípios, conforme exposto nos seus Artigos 1º, 2º e 4º. A leitura dos artigos citados, fundamenta-se, portanto, nos argumentos anteriormente expostos acerca dessas questões.
A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), regulamenta a Assistência Social como direito social e Política de Seguridade Social, estabelece as diretrizes e o sistema descentralizado e participativo, configurando as responsabilidades entre as diferentes esferas de Estado/Governo (Municipal, Estadual e Federal) e a estrutura de controle social, materializada na criação dos Conselhos Gestores da Assistência Social que passa a existir e funcionar nos três níveis de governo. A LOAS estrutura e dá forma à municipalização da Assistência Social e ao seu sistema de (co)financiamento e gestão.
No Artigo 1º da LOAS a Assistência Social encontra-se assim definida:
Art. 1º - A Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de seguridade social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL/LOAS, 1993).
A Assistência Social configura-se como direito do cidadão e dever do Estado, Política de Seguridade Social não contributiva que provê mínimos sociais, buscando garantir o atendimento a necessidades básicas ou, na expressão de Sen
43Especialmente das Conferências Nacionais de Assistência Social, Deliberações do Conselho
(2000), liberdades substantivas, o que como Política Pública lhe confere o caráter de ser capaz de gerar efetivações, por menor que seja a escala, a indivíduos e grupos, seus usuários. Esta configuração da Assistência Social é complementada com a definição de seus objetivos, conforme se lê no Artigo 2º da LOAS:
Art. 2º - A Assistência Social, tem por objetivo:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescente, à velhice. II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família (BRASIL/LOAS, 2003).
Aqui se retoma o referenciado no Artigo 203 da Constituição Federal de 1988, evidenciando, sobretudo, a noção de que a Assistência Social busca proteger, amparar e habilitar não qualquer família, idoso, adolescente ou deficiente, mas sim aqueles que sofrem privações de qualquer ordem, incluindo a regulamentação da garantia de transferência de renda em situações particulares de incapacidade de manutenção das condições mínimas de bem-estar, ou seja, de atendimento as suas liberdades substantivas básicas.
Ao definir os objetivos da Assistência Social a LOAS, ao mesmo tempo, demarca seus potenciais usuários, propondo-se a proteger, amparar, reintegrar e garantir renda mínima às famílias e indivíduos fragilizados pelas situações geracionais, por deficiência, por não integração ao mercado de trabalho e à convivência familiar, social e comunitária, possibilitando, inclusive, aos incapazes de prover o seu próprio bem-estar, como aqueles em situações de deficiência ou velhice, por tempo indeterminado, a cobertura de um salário mínimo. Nessa condição, a Política Pública de Assistência Social se expressa como possibilidade de impulsionar indivíduos e grupos a romperem situações de limites e exclusão dos ciclos viciosos a que são submetidos, por meio do acesso a níveis diferenciados de proteção do Estado, o que lhe configura como potencializadora de efetivações na vida de seus usuários.
Nesses patamares, constroem-se as bases da ressignificação da Assistência Social no Brasil, sendo complementada, no parágrafo único do Artigo 2º
da LOAS, com a noção de que se realiza de forma integrada às políticas setoriais, visando o enfrentamento da pobreza, a garantia dos mínimos sociais, o provimento de condições para atender contingências sociais e a universalização dos direitos sociais.
A LOAS define ainda os princípios e diretrizes da Assistência Social como Política Pública. Em termos de princípios anota:
Art. 4º - A Assistência Social rege-se pelos seguintes princípios:
I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica;
II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III – respeito à dignidade do cidadão à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; IV – igualdade de direitos no acesso ao atendimento sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência as populações urbanas e rurais;
V – divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais bem como, dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para a sua concessão.
Os princípios definidos estabelecem 5 (cinco) pilares basilares para a efetivação da Política Pública de Assistência Social a serem observados nas três esferas de sua realização e, mais particularmente, no âmbito municipal. Nessa direção, destacam-se o reconhecimento e a valorização da dimensão social sobre a econômica, na definição da Assistência Social, do atendimento e respeito ao cidadão, preservando a sua individualidade e respeito às condições de fragilidade a que esteja submetido, a igualdade no acesso e atendimento, nivelando os urbanos com os rurais e a disseminação de informações acerca de serviços e recursos, evidenciando o cuidado com a coisa pública e o direito à informação.
Nesse Artigo, encontram-se claras as evidencias para uma leitura da Assistência Social como um elemento do Desenvolvimento como liberdade, a partir da identificação dos aspectos que possibilitam uma aproximação com a materialização dos tipos de liberdades definidas por Sen (2000)44.
Quanto às diretrizes para organização da Assistência Social a LOAS afirma:
Art. 5º - A organização da Assistência Social tem como base as seguintes diretrizes:
I – descentralização político-administrativa para os estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo;
II – participação da população, por meio de organizações, representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo.
As diretrizes propostas, retomando os pressupostos constitucionais, reafirmam a distribuição das estruturas de poder e responsabilidades entre as três esferas de Estado/governo e a centralidade na condução do processo de implementação da Assistência Social como Política Pública sob um único comando em cada nível de realização, observando a primazia da sua condução/coordenação à estrutura da União, como expresso em outros documentos. Destaca-se ainda, a responsabilidade do Estado na condução da Política, o que reafirma para a Assistência Social, o status de Política Pública, ao mesmo tempo em que se valoriza o princípio da participação popular, por meio de organizações representativas dos segmentos populacionais, principalmente dos usuários e potenciais usuários, na definição e controle social da política, ou seja, na deliberação e fiscalização das ações e recursos destinados à Assistência Social.
Percebe-se, portanto, a centralidade do Estado e a participação cidadã na formatação, implementação, gestão e avaliação da Política de Assistência Social, também como expressões dos tipos de liberdades indicados por Sen (2000), o que só confirma a identificação das evidências e as possibilidades de compreensão da Assistência Social como um elemento do Desenvolvimento. Chama-se a atenção ainda, o fato de que todos os aspectos demonstrados dão forma à noção de que as Políticas Públicas e, em especial, a Assistência Social, devem contribuir com a
expansão das capacidades e liberdades dos indivíduos e dos grupos
vulnerabilizados por privações.
Definidos os objetivos, princípios e diretrizes, a LOAS estrutura as formas de organização da gestão, com a definição das ações e competência de cada esfera de Estado/governo, estabelece as condições para o controle social e define as organizações de Assistência Social para composição de um sistema socioassistencial, bem como os benefícios, serviços, programas e projetos de
Assistência Social e suas formas de financiamento, além de indicar recomendações que evidenciam possiblidades e limites de sua operacionalização.
Em termos da organização e gestão da Assistência Social, a LOAS em seu Artigo 6º e parágrafo único, define que as ações na área da Assistência Social são organizadas em sistemas descentralizados e participativos, constituídos pelas entidades e organizações de Assistência Social, abrangidos pelas LOAS que articulem meios, esforços e recursos e por um conjunto de instâncias deliberativas, compostas pelos diversos setores envolvidos na área, constituindo-se em sua instância coordenadora o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS.
Nesse sentido, merece destacar que quanto ao sistema descentralizado, a LOAS estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem fixar suas respectivas Políticas de Assistência Social (Art. 8°), dando forma assim, ao sistema descentralizado, determinando, nesse campo, novas responsabilidades aos entes federativos, especialmente aos municípios, contribuindo para a emergência de novos cenários e atores, particularmente no plano local, com destaque para os Conselhos Municipais de Assistência Social, órgãos centrais para definição e operacionalização das políticas municipais de Assistência Social.
Nessa construção do sistema descentralizado e participativo da Assistência Social, a LOAS prevê a celebração de convênios para realização das ações da assistência de conformidade com as políticas e planos de cada esfera de Estado/governo, com a observância da coordenação das ações pela União e a execução dos programas pelos Estados e municípios e pelo Distrito Federal, de acordo com o que está definido como suas respectivas competências. O quadro que segue melhor esclarece as competências de cada esfera de Estado/governo na operacionalização da Assistência Social como Política Pública.
QUADRO 9 – Competências dos entes federados quanto Assistência Social de acordo com a LOAS
UNIÃO (Art. 12). ESTADOS (Art. 13) DISTRITO FEDERAL (Art. 14) MUNICÍPIOS (Art.15) . Responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada definidos no art. 203 da Constituição Federal; . apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de enfrentamento da pobreza em âmbito nacional; . atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência. . Destinar recursos financeiros aos Municípios , a título de participação no custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistência Social. . apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de enfrentamento da pobreza em âmbito regional ou local; . atender, em conjunto com os Municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência; . estimular e apoiar técnica e financeiramente as associações e consórcios municipais na prestação de serviços de Assistência Social; . prestar os serviços assistenciais cujos custos ou ausência de demanda municipal justifiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do respectivo Estado. Destinar recursos financeiros aos Municípios , a título de participação no custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselho de Assistência Social do Distrito Federal; . efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral; . executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil; . atender as ações assistenciais de caráter de emergência; . prestar os serviços assistenciais de que trata o Art. 23 desta lei.
. Destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social; . efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral; . executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil; . atender às ações assistenciais de caráter de emergência; . prestar os serviços assistenciais de que trata o Art. 23 desta lei.
FONTE: LOAS (2003). Sistematizado pela autora.
Pelo exposto, percebe-se a clara definição de responsabilidades em termos de ações e serviços a serem prestados por cada ente federado, ressaltando- se o papel central dos municípios na realização da Política de Assistência Social, por concentrar a noção de que esta se realiza nos espaços municipais, pois são nesses espaços que, de forma concreta, se materializam problemas, demandas, usuários, direitos.
Nesse cenário, cabe à União a responsabilidade de definir recursos e