Horizontal Ocean Current Estimator

O quarto e último indicador da organização informacional do Legislativo é a existência de assessoramento técnico-legislativo desenvolvido e institucionalizado destinado a prover de informações a totalidade dos parlamentares. Como afirmado no Capítulo 2, em uma Casa Legislativa se lida com uma série de informações, muitas relativas aos procedimentos e à rotina interna do parlamento. Neste trabalho o foco recairá sobre os órgãos de assessoramento que se concentram na produção de informações substantivas na forma de estudos e diagnósticos voltados para a totalidade dos parlamentares e não sobre os órgãos de assessoramento processual ou aqueles voltados para os partidos ou forças políticas.

Primeiro, portanto, cabe verificar se em ambas as assembléias existe um órgão de assessoramento técnico-legislativo com função de produzir tais informações e se esta produção ocorre de forma sistemática, rotineira e apartidária com o objetivo de atender à totalidade dos deputados da casa. Considera-se que a produção de informações ocorre segundo esses parâmetros quando está a cargo de um órgão de assessoramento institucional. Estes podem ser centralizados ou voltados especificamente para atender às comissões. Segundo, pretende-se verificar o grau de institucionalização dos citados órgãos a partir dos seguintes parâmetros: grau de diversificação das áreas de especialização de seus membros; grau em que a produção de informações ocorre de forma criteriosa, sistemática e rotineira; capacidade do órgão para responder às demandas dos parlamentares; e grau em que estes órgãos se constituem em uma fonte de informações efetivamente acionada pelos parlamentares.

Também foi analisado o funcionamento efetivo da Escola do Legislativo, considerando que este órgão desempenha um papel importante na qualificação dos servidores da casa.

Antes de iniciar a comparação entre as Assembléias cabe, ainda que brevemente, falar da importância do assessoramento técnico-legislativo para os trabalhos legislativos e dos diferentes tipos e fontes de informação mobilizadas nas casas legislativas. A multiplicidade de temas tratados no âmbito do Poder Legislativo exige que este esteja apto a acionar uma

multiplicidade de fontes e tipos de informação. Além disso, a casa deve ser capaz de processar as informações obtidas devidamente e em tempo hábil para que elas possam ser mobilizadas pelos legisladores no processo decisório. Em geral, destacam-se como atributos importantes da informação a atualidade, objetividade, exatidão, rapidez e acessibilidade (BALDWIN, 1999). As informações mobilizadas podem ser eminentemente técnicas, na forma de estudos, diagnósticos e pesquisas científicas ou ter um caráter menos analítico e mais informativo, político e informal. As fontes de informação, por sua vez, podem ser divididas entre internas e externas, formais e informais. Entre as fontes internas formais destacam-se os órgãos de assessoramento técnico-legislativo, voltados para as comissões, os partidos ou para a casa como um todo; entre as fontes internas informais podem-se citar os funcionários de gabinete e os próprios deputados, as conversas informais que ocorrem entre os membros de um mesmo partido ou de partidos diferentes e com os servidores da casa.

Entre fontes externas formais estão as universidades, os especialistas de fora do Legislativo e os institutos de pesquisa que, em geral, são acionados para a produção e análise de informações a partir de critérios científicos. Destacam-se também outros órgãos e instituições políticas como o Poder Executivo. As fontes externas informais seriam os próprios eleitores, organizados ou não em torno de movimentos, associações, grupos de interesse, entidades de classe. Os meios de comunicação seriam fontes externas que combinam o formal e o informal, podendo tanto ser fontes de informações elaboradas de forma metódica, quanto apenas um difusor de informações atuais de maneira sintética.

O valor de cada tipo e fonte de informação no processo legislativo varia em função de alguns fatores como o tema em discussão pelos legisladores, o grau de incerteza e divergência em torno da matéria apreciada, a urgência em ver a matéria aprovada, entre outros. É razoável supor que diante da necessidade de decidir com rapidez, valorize-se mais a informação sintética, ainda que mais superficial. Diante de matéria controversa, cercada por grande incerteza e havendo maior tempo para decidir, é possível que os parlamentares dêem maior valor à informação proveniente de estudos e análises mais profundas e mais criteriosas do ponto de vista científico e acadêmico. O que importa notar é que, como destaca Davenport,

“as fontes de um sistema informacional devem ser tão variadas e complexas quanto o ambiente que esse sistema busca interpretar” (DAVENPORT, 1997, p. 179). Quanto mais

parlamentares sejam capazes de combinar critérios técnicos e critérios políticos na discussão e análise das matérias.

Cada função exercida pelos parlamentares enquanto representantes envolve necessidades específicas de informação. É importante que a informação esteja disponível em todas as etapas do processo legislativo e que haja serviços que antecipem as necessidades informacionais dos parlamentares e das comissões. Em geral, o maior problema enfrentado por eles não é a escassez de informação, mas a incapacidade de organizar, processar, analisar e interpretá-la em tempo hábil tornando-a instrumental às necessidades da instituição e de seus membros. Daí a importância da existência de órgãos de assessoramento técnico- legislativo com profissionais qualificados em diferentes áreas, recursos materiais e tecnológicos adequados e capacidade de responder de forma ágil e com qualidade as demandas informacionais dos legisladores.

Sabe-se que, além de um órgão de assessoramento técnico-legislativo voltado para atender à totalidade dos legisladores, algumas casa legislativas estão dotadas de assessoramento específico para os partidos e para a Maioria e a Minoria. Nesta pesquisa o foco recai apenas sobre o primeiro tipo, por entender tratar-se da forma mais democrática de produção e circulação de informações no interior do Legislativo. Ainda assim, não se deve descartar a possibilidade de que na ausência de mecanismos que favoreçam o compartilhamento de informações, as vantagens oferecidas pelo órgão de assessoramento possam ser apropriadas privativamente. O já citado Informação Prévia, instrumento em vigor na ALMG nos anos de 1997 a 1999, visava, justamente, reduzir as chances de uso estratégico da informação e expandir os benefícios da existência de um órgão de assessoramento á totalidade dos parlamentares.

As informações sobre o assessoramento técnico-legislativo da ALBA foram obtidas em leis, no site da Assembléia e por meio de entrevistas com os servidores lotados na Superintendência de Recursos Humanos, na Diretoria de Tecnologia de Informação, na Diretoria Parlamentar, na Divisão de Apoio Técnico, na Divisão de Pesquisa e na Divisão de Documentação.

O Regimento Interno da ALBA não faz referência à existência de um órgão de assessoramento técnico-legislativo central ou voltado especificamente para o assessoramento

às comissões. Prevê apenas que as comissões podem “convidar (...) técnicos, especialistas e

representantes de entidades para estudo, exposição ou debate de temas do interesse da Comissão” (Art. 68, RI ALBA). A Lei N. 8.902 de 18 de dezembro de 2003 que dispõe sobre a estrutura organizacional da Assembléia Legislativa do Estado da Bahia e dá outras providências, estabelece como função da Diretoria Parlamentar, vinculada à Superintendência

de Assuntos Parlamentares, “planejar, coordenar, executar e controlar as atividades relativas à

prestação de serviço aos parlamentares, fornecendo-lhes meios e informações necessários aos trabalhos nos gabinetes, comissões técnicas e Plenário”. Esta Diretoria é composta por três divisões: Apoio Técnico, Pesquisa e Documentação. As atribuições e funções de cada um desses órgãos não estão estabelecidas em leis ou formalizadas em um documento.

Em tese, caberia a esta Diretoria exercer a função de assessoramento técnico. Entretanto, as entrevistas realizadas com os servidores sugerem que as demandas de informação dos deputados são dirigidas ao próprio diretor parlamentar, à Divisão de Documentação (no interior da Diretoria Parlamentar) e aos próprios gabinetes. Em relação a cada uma dessas fontes se desenvolve uma dinâmica diferente.

A Divisão de Documentação funciona no mesmo espaço físico que a Biblioteca (classificado por um servidor do setor como precário e inadequado à realização das atividades), sendo também encarregada das funções de organização dos anais e do arquivo. Segundo o servidor entrevistado, a Divisão busca manter relatórios sobre temas em saliência na mídia, monta bancos de dados de assuntos diversos se valendo da Internet, jornais e revistas a partir da avaliação do que poderia ser do interesse dos parlamentares. Ou seja, em alguma medida, o setor busca se antecipar às demandas dos deputados. Estas, em sua maioria, são apresentadas pelos funcionários dos gabinetes e se referem aos antecedentes jurídicos de uma proposição. Em menor número, as demandas também são feitas pelos próprios deputados ou pelo diretor parlamentar.97

Tais dados, porém, refletem impressões dos entrevistados já que a Divisão não mantém um registro do número de demandas feitas e atendidas e dos temas e assuntos sobre os quais versavam. Não há uma sistemática na demanda de informações, em geral, os

97

funcionários dos gabinetes telefonam ou comparecem à Divisão perguntando “o que tem sobre isso aí?”. E, em geral, as informações solicitadas são “para ontem”.98

Outra fonte de informação é o próprio diretor parlamentar. Vários servidores afirmaram que há uma grande concentração de funções em torno do diretor. Este seria o

“braço-direito” dos deputados na elaboração das proposições. As demandas consistiriam em

elaboração de minutas de proposição, análise dos antecedentes jurídicos e da constitucionalidade dos projetos.

No âmbito dos gabinetes ocorre o levantamento preliminar de informações para subsidiar a elaboração de proposições e a principal ferramenta utilizada é a Internet. Não se trata, porém, de estudos aprofundados sobre temas substantivos, apenas de informações para a elaboração da breve justificativa (em geral, ocupa menos de uma lauda) que deve acompanhar todas as proposições. Os funcionários dos gabinetes, em grande parte, são responsáveis pela elaboração das proposições. Em alguns casos, eles recorrem à Diretoria Parlamentar para solucionar dúvidas quanto à forma e ao procedimento e quanto à constitucionalidade das proposições.

Os deputados podem, ainda, se valer da verba de gabinete para contratar consultorias externas. Entretanto, os chefes de gabinete não souberam afirmar com que freqüência esse recurso é utilizado para esse fim e qual o montante gasto.99

A análise das informações revela que na ALBA o assessoramento técnico-legislativo não obedece a regras claras e fixas. Não há um órgão de referência ao qual os parlamentares recorrem para obter informações, estudos ou diagnósticos. Mesmo em se tratando dos aspectos formais de uma proposição, as fontes são diversas. A produção de informações não ocorre de forma criteriosa, sistemática e rotineira.

As informações obtidas junto aos servidores da ALBA permitem concluir que o órgão que é legalmente responsável por subsidiar de informações os parlamentares (que seria a

98 _Idem.

99 _{O dado está disponível no portal da ALBA, mas como este não é o foco da pesquisa, optou-se por não incluí-} lo. Além disso, os dados são disponibilizados por deputado e por mês o que exigiria um grande esforço em sua organização.

Diretoria Parlamentar e a Divisão de Documentação), nem de longe pode ser considerado institucionalizado no sentido aqui proposto. Não há uma preocupação em compor os órgãos que, em tese, deveriam oferecer assessoramento técnico-legislativo, com profissionais de diferentes áreas e especialização. Além disso, os mesmos funcionários que cuidam da coleta de informações para os parlamentares, dedicam-se ao arquivo e à biblioteca.

O processo de demanda de informações pelos parlamentares e as respostas dos técnicos não ocorrem de acordo com um método bem definido podendo ser ou não intermediados pelo próprio diretor parlamentar. Um aspecto que salta aos olhos e que evidencia a pouca institucionalização do órgão é o fato do assessoramento técnico estar muito centrado em uma única pessoa, no caso, o diretor parlamentar, aspecto bastante enfatizado pelos servidores. Em sua maioria, as demandas dos parlamentares destinam-se a subsidiar a elaboração da justificativa dos projetos de lei, além de assegurar que a proposição obedeça aos critérios formais e não viole a Constituição.

Uma dificuldade encontrada na pesquisa foi o fato de os órgãos responsáveis pelo assessoramento não manterem registros sobre as demandas recebidas e respondidas. Ainda assim, essa ausência de registros é um indicativo do pequeno grau de institucionalização dos órgãos de assessoramento.

Também não há algo como uma consultoria legislativa voltada especificamente para o trabalho nas comissões. A Secretaria Geral das Comissões realiza apenas o assessoramento processual, disponibilizando um servidor para cada comissão como secretário (incluindo servidores não concursados que não tem, necessariamente, conhecimentos específicos na área temática da comissão). Mas, não cabe a estes realizar estudos sobre antecedentes jurídicos de uma proposição, impactos sobre a ordem jurídica, experiências semelhantes desenvolvidas em outras localidades e sobre os aspectos substantivos da mesma.

Não é possível elaborar um esquema de circulação de informação na ALBA dado que não há regras claras para a apresentação de demandas pelos parlamentares ou de apresentação de respostas pelos órgãos responsáveis. A Divisão de Documentação que, em tese, seria responsável pelo assessoramento da totalidade dos parlamentares da casa, não conta com recursos materiais e humanos adequados. Segundo alguns entrevistados, com freqüência esse

muitas vezes, não é sequer acessado (no caso em que a informação é produzida no âmbito dos gabinetes).

Tais impressões convergem sobremaneira com as apresentadas por Baldwin (1999) em um estudo sobre o processo de circulação de informações nas comissões da ALBA nos anos de 1997 e 1998. Por meio da observação sistemática de 8 reuniões conjuntas das comissões de Constituição e Justiça, Finanças e Orçamento e outras quatro reuniões de comissões de análise de mérito, a autora concluiu, na ocasião, que a maioria dos membros das comissões considerava a informação muito importante para o processo legislativo, mas, apesar disso, observava-se grande escassez em recursos humanos especializados e a alocação para o acompanhamento processual das comissões de assessores sem qualquer conhecimento em sua área temática. Além disso, ela observou que os membros das comissões enfrentavam grandes dificuldades para obter informações junto ao Poder Executivo e que o acesso à informação era desigual entre os parlamentares, sendo influenciada por vários fatores, como o partido político e a posição em relação ao governo (BALDWIN, 1999). A autora destaca, ainda, que os membros das comissões, nos anos estudados, não recebiam qualquer tipo de serviço de informação que antecipasse as suas necessidades informacionais. As informações mais acessíveis aos parlamentares eram as oriundas de contatos pessoais com colegas ou eleitores, da opinião de especialistas, da mídia, do Diário Oficial do Legislativo e dos bancos de dados estaduais.

Analisando as reuniões das comissões, a autora observou que em 40% delas não houve qualquer discussão antecedendo a votação dos projetos e que nos demais casos a apreciação

das proposições, carecia de “discussões mais profundas e mais técnicas” (BALDWIN, 1999,

p. 145).

Apesar de tratar-se de um estudo realizado há 10 anos, ele contribui para mostrar como, em uma década, a Assembléia Legislativa da Bahia avançou muito pouco no tocante ao desenvolvimento de uma estrutura de informação capaz de atender às necessidades informacionais dos parlamentares e das comissões tornando-os mais aptos para a discussão e a decisão mais qualificada em torno das proposições de leis.

A mesma precariedade organizacional é observada em relação à Escola do Legislativo da ALBA.100 A criação da Escola, por meio da Lei 11.048 de 21 de maio de 2008, inspirou-se em experiências realizadas em outras Assembléias Estaduais, inclusive na ALMG. Trata-se de uma experiência bastante recente na ALBA. Até então, a Divisão de Desenvolvimento de Recursos Humanos (DDRH) vinculada à Superintendência de Recursos Humanos era o órgão responsável pelo treinamento e capacitação dos servidores.

Segundo consta na Lei de criação da Escola estão entre seus objetivos: disponibilizar suporte pedagógico, de natureza técnico-científica, necessários às atividades da Assembléia Legislativa; realizar estudos, pesquisas e debates para o desenvolvimento do Poder Legislativo; propiciar aos parlamentares e aos servidores eventos de capacitação/aperfeiçoamento para o exercício de suas funções; desenvolver programas de ensino, objetivando a formação e a qualificação de lideranças comunitárias e políticas; promover programas educativos com diversos segmentos da sociedade; promover o desenvolvimento integral dos servidores e colaboradores, através da participação em programas culturais, artísticos, eventos de integração; estimular a pesquisa técnico-acadêmica voltada para a Assembléia Legislativa e para o Estado da Bahia, em cooperação com outras instituições de ensino, públicas e privadas; entre outras.

A função de treinamento e capacitação está entre as mais importantes. Aos propósitos da presente pesquisa interessa enfatizar que ao oferecer capacitação e aperfeiçoamento aos servidores e parlamentares, a Escola poderia contribuir para tornar mais acessíveis a informação e o conhecimento e capacitar os servidores para o assessoramento técnico- legislativo aos deputados e comissões. Esta atividade que já era realizada pela Divisão de Desenvolvimento de Recursos Humanos passou a ser responsabilidade da Escola a partir do ano de 2008. Entretanto, desde então, não foram realizadas capacitações sistemáticas. As ações tem tido caráter pontual. Segundo os servidores, antes da criação da Escola quando eram realizados treinamentos e cursos, estes eram voltados para os servidores, incluindo os lotados nos gabinetes, raramente contando com a participação dos próprios parlamentares.

Como informado pelos servidores, de modo geral, as ações desenvolvidas desde a criação da Escola, foram incipientes e bastante pontuais. As principais ações têm consistido

100

As informações sobre a Escola do Legislativo foram obtidas junto à Superintendência de Recursos Humanos e aos gestores da Escola. Setembro de 2010.

em atividades culturais, esportivas e de lazer que tem como público os dependentes dos servidores e atividades com vistas a promover maior aproximação entre a sociedade e a ALBA, como visitas programadas de estudantes e professores à Assembléia.

A Escola também não mantém um registro sistemático de suas atividades. O documento fornecido pela diretora informa que nos ano de 2008 foram realizados 169 eventos, a grande maioria de cunho cultural, voltado para a sociedade e para os dependentes dos servidores. Embora sejam oferecidos cursos aos servidores, inclusive àqueles lotados nos gabinetes, estes são esparsos e pontuais. Além disso, os servidores entrevistados não souberam dar maiores informações sobre os tipos de cursos, os conteúdos e o número de participantes.

A Escola do Legislativo, que poderia contribuir para ampliar o nível de qualificação dos servidores e, assim, prover a casa de recursos humanos mais capacitados na gestão da informação, desde que foi criada, tem atuado de maneira pontual na capacitação. Os servidores apontam que o funcionamento precário da Escola deve-se ao fato de ela estar em fase de estruturação. No momento de realização da pesquisa, seu Regimento Interno e a lei que regulamentava o quadro de instrutores encontravam-se na Mesa Diretora para apreciação há algum tempo. Sem estes – assinalaram os servidores – a Escola carecia de autonomia e mesmo de legitimidade para a realização de suas ações. A Escola aguardava a aprovação de um projeto de resolução que fixava a tabela de remuneração dos instrutores (que são servidores da casa). O valor oferecido na ocasião não estaria, segundo a diretora, atraindo os funcionários.

Por todas essas razões, acredita-se que a organização da ALBA não favorece o acesso de informações a baixo custo, na forma de estudos e diagnósticos mais aprofundados, pelos parlamentares. É razoável concluir que os parlamentares baianos tenham oportunidades desiguais no tocante ao acesso à informação de qualidade, oportunidades estas que dependem, em grande parte, dos conhecimentos dos próprios parlamentares, da qualificação dos servidores de seus gabinetes, da estrutura mantida pelas lideranças de seus partidos e de seus recursos individuais.101

101 _{Segundo informou um servidor, os principais partidos da ALBA possuem uma estrutura de liderança com} recursos humanos e materiais, assim como as bancadas da Maioria e da Minoria. Esta, porém, não se destaca pela produção de informações e estudos para os membros de suas bancadas.

Um quadro muito diferente é encontrado na Assembléia Legislativa de Minas Gerais.