Costa (2008) considera que para entender as transformações do Estado, da organização governamental e da administração pública brasileira é preciso reconstruir os processos de formação e diferenciação histórica do aparato estatal desde o período colonial, a consolidação do Estado Nacional com a instalação da corte portuguesa, o império e a era republicana. No grande período que antecede a República, do século XVI ao fim do XIX, verificam-se diferentes fases de avanços e retrocessos no que se refere à modernização do aparato governamental. A administração da colônia pode ser caracterizada como centralizadora, sem
diferenciação entre funções, mimética, formal e morosa, mas que com o período pombalino experimenta um processo gradual de racionalização do governo até a emergência de uma burocracia. No império, consolidam-se as bases para o funcionamento do autogoverno que apresenta uma grande contradição entre a extensão do poder privado e a centralização administrativa e burocrática do poder central; a burocracia é patrimonial, não havia diferença entre cargos e pessoas, com tendência à apropriação dos cargos. Assim, predomina o patronato, o clientelismo e o excesso de funcionários. A burocracia divide-se tanto por funções quanto por estratificação; e os altos cargos eram ocupados por parte substancial da elite política por meio de mecanismos que possibilitavam a sua perpetuação (HOLANDA, 1974; FAUSTO, 1994; LINHARES, 2000).
No século XX, segundo Costa (2008), ocorrem três grandes reformas que se sucedem em intervalos de 30 anos, a partir dos anos 1930. No período da República Velha, a criação de novas instituições e a autonomia de Estado e mercado em relação à igreja e à dominação patriarcal constituem fundamentos da formação social moderna no sentido da racionalização. Esse processo ocorre de forma lenta e superficial até a Revolução de 1930. A partir desse marco, em resposta às transformações econômicas e sociais, o Brasil empreendeu um processo contínuo de modernização das estruturas do aparelho estatal. A reforma administrativa do Estado Novo, de 1937, foi o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo por meio de uma série de transformações na morfologia e na dinâmica de funcionamento do aparelho do Estado. Inspirados no modelo burocrático weberiano foram criados empresas estatais e órgãos especializados, entre eles o DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público, com o objetivo de definir e executar políticas para o pessoal civil, promover a racionalização dos métodos e elaborar o orçamento da União. Buscava-se introduzir na administração do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado, requisitos que auxiliariam na condução do desenvolvimento a partir do modelo de crescimento industrial em substituição ao agrário.
A criação de Comissões para realizar estudos e projetos, de 1952 a 1962, embora jamais tenham sido implementados, inaugura uma nova perspectiva na administração pública com conceitos, diretrizes e objetivas mais racionais, que serviram de base a reformas posteriores. Exemplo disso foi a reforma de 1967, em que o Decreto-Lei nº 200, “o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal” (COSTA, 2008, p.851) prescreve cinco princípios fundamentais: planejamento; coordenação;
descentralização; delegação de competência; controle; além de distinguir a administração direta (ministérios e demais órgãos diretamente subordinados à Presidência da República) e administração indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e autarquias). O Decreto-Lei nº 200 fixa a estrutura do Poder Executivo Federal; desenha os sistemas de atividades auxiliares; define as bases de controle interno e externo assim como estabelece normas de aquisição e contratação de bens e serviços.
Segundo Costa (2008), a maior consequência dessa reforma foi a expansão da administração indireta com vistas a maior agilidade e flexibilidade de atuação, que culminou com o fenômeno da dicotomia entre o Estado tecnocrático e moderno nessa instância e o Estado burocrático, formal e defasado da administração direta, subsistindo mesmo após a reforma dos anos 1990. Entre 1979 e 1982, merecem destaque os programas de desburocratização e desestatização, inédito por seu caráter social e político, além de incluir o enxugamento da máquina estatal. Mas, apesar de representar a primeira tentativa de reforma gerencial na administração pública brasileira, a reprodução de velhas práticas patrimonialistas e fisiológicas fica como legado negativo do Decreto-Lei nº 200/67. Assim, o ingresso de funcionários sem concurso público, a negligência com a administração direta e o oportunismo do regime militar, que não investe na formação de quadro especializado para o alto escalão, persistem.
Nos anos que se seguiram, de 1985 até à Constituição de 1988, o governo da Nova República assume com a promessa de reformar o Estado, mas as propostas para reorganizar a administração após o regime militar, pouco avançam em decorrência da crise econômica que agrava o sucateamento do aparelho estatal. Nesse período, foram criados a Escola Nacional de Administração Pública (Enap) e o Centro de Desenvolvimento da Administração Pública (Cedam). No que se refere à gestão pública, a Carta Magna de 1988, ao eliminar a flexibilidade da administração indireta retrocede em termos gerenciais, mas produz avanços significativos no que se refere à democratização da esfera pública ao institucionalizar mecanismos de democracia direta, favorecer o controle social e resgatar a importância do planejamento. Em 1990, o governo Collor empreende amplo processo de reforma administrativa do Poder Executivo no sentido da desestatização e da racionalização. Embora sem fundamento conceitual, conteúdo estratégico e estrutura de planejamento, a reforma produziu uma série de remanejamentos no plano organizacional, desarticulou estruturas de políticas compensatórias e nada contribuiu para a garantia dos direitos civis e sociais (COSTA, 2008).
Nos anos 1990, o país vivencia o processo de consolidação democrática. Fortalecem- se os conceitos de cidadania e as noções de direitos, ao mesmo tempo em que se desenvolve uma intolerância à corrupção, a qual passa a ser entendida como o favorecimento do interesse privado em detrimento do público. Questiona-se o papel do Estado e há uma crescente mobilização para a participação da sociedade civil no processo de formulação de políticas públicas. No âmbito gerencial, a administração pública de modelo desenvolvimentista e com forte intervenção estatal na economia indica deficiências e esgotamento, que exigem reforma. Emerge, assim, um novo paradigma na administração pública em que as perspectivas de ciência da administração e ciência política se combinam para consolidar essas mudanças; adotar os valores democráticos; aperfeiçoar os instrumentos de gestão; inovar e criar possibilidades, a partir de critérios éticos, para democratizar informações e estimular a participação social. A gerência passa a ser percebida como recurso estratégico para alcançar a excelência nos serviços públicos. Mas, antigas dicotomias permanecem como desafio ao novo paradigma: política-administração; público-privada; concepção-execução (KEINERT, 1994).
Em 1995, iniciou-se a Reforma da Gestão Pública que pretendia apresentar soluções para os problemas de ordem econômica, política e administrativa com o objetivo de conduzir à instituição de um Estado-Social-Liberal, em substituição ao Estado-Social-Burocrático. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – Pdrae, de 1995, consolida argumentos e propostas para a reforma do Estado sob três dimensões: formas de propriedade; tipos de administração pública; e níveis de atuação do Estado (COSTA, 2008). Esse processo envolve a redução das funções do Estado e da intervenção estatal na economia; e o aumento de governança e governabilidade do Estado. Para Bresser-Pereira (1997), formulador do plano, a reforma pode ser entendida como um processo de criação ou de transformação de instituições, por meio de privatização, publicização e terceirização. O resultado esperado com essa reforma era estabelecer um Estado mais eficiente, que atuasse em parceria com a sociedade, promovesse a competição, e contasse com organizações públicas para executar os serviços sociais e científicos. As premissas da reforma, na visão do autor, rompem com os paradigmas burocrático e neoliberal, porque exigem a participação ativa dos cidadãos; e atua por meio da institucionalização de mecanismos que permitam uma participação cada vez maior dos cidadãos (Bresser-Pereira, 1997). Para Paula (2005), embora os aspectos gerencialistas tenham melhorado a eficiência do setor público no campo econômico-financeiro, os dilemas da dinâmica política continuam intocados.
O recorte histórico sob a perspectiva de mudanças planejadas para empreender reformas na administração pública brasileira, proposto por Costa (2008), destaca, assim, três grandes momentos 1937, 1967 e 1995. Keinert (2000), no entanto, propõe uma caracterização dos paradigmas do campo disciplinar da administração pública no Brasil em função do conceito de público. Sob essa perspectiva, a autora identifica dois paradigmas, ou seja, duas ideias consensuais que direcionam o pensamento produzido no âmbito da administração pública.
[...] a noção de paradigma revela a autoidentidade de um campo de conhecimento dada por um consenso sobre os problemas considerados pertinentes a ele por uma determinada comunidade científica. Estas formas paradigmáticas de conceber o campo de Administração Pública no Brasil revelaram-se associadas à noção de público (KEINERT, 2000, p. 106).
O primeiro paradigma, “Público como Estatal”, vigora de 1930 a 1979, cuja preocupação está no estudo do aparelho do Estado por meio de uma visão administrativa, caracterizado por uma relação entre Estado e sociedade, “estadocêntrica”, e com estilo de gestão pública burocrática. Em geral, essa “Matriz Estadocêntrica” apresenta, no âmbito político-administrativo, um estado centralizador; estratégias de desenvolvimento nacionalistas estruturadas a partir do Estado; e, como sistema político, o autoritarismo ou paternalismo. Nessa perspectiva, o conceito de “público” refere-se a estatal, cujas ações são pensadas do Estado para a sociedade. Esse paradigma coincide com o paradigma da “Administração Pública como ciência administrativa”, cujos pressupostos são: racionalização; desenvolvimentismo; racionalidade e competência técnicas.
O período dos anos 1980 identifica a “Administração Pública como ciência política”, em que o contexto institucional se caracteriza por mobilização social. No campo da administração pública, predominam democratização, conflitos de interesses e recursos escassos. É um momento de crise, fragmentação e instabilidade. O campo pulveriza-se, o consenso prevalente é questionado dando espaço para a emergência de um novo paradigma. Para Kuhn (1998), períodos de crise precedem momentos “em que vários candidatos a paradigma, ainda incompletos, tentam substituir o anterior”. Assim, crises são períodos de insegurança, os quais o paradigma vigente não mais consegue explicar de forma satisfatória os fenômenos a serem analisados.
O segundo paradigma proposto por Keinert (2000), “Público como Interesse Público”, desenvolve-se no pós-1990, ampliam-se os atores envolvidos com questões públicas por meio de enfoque político-organizacional. O conceito de “público” ao extrapolar os limites estatais,
por meio da multiplicação de atores, formas jurídicas e gerenciais, passa a ser entendido como um valor. A relação entre Estado e sociedade passa a “sociocêntrica”, e o estilo de gestão, “pós-burocrática”. Segundo Medeiros (2006), as organizações pós-burocráticas fundamentam a legitimidade na autoridade carismática e em inserção limitada nos contextos burocráticos com vistas a dinamizá-los. Para o autor, não existem organizações desse modelo, embora seja possível verificar a legitimação carismática, ainda são normatizadas pela dominação racional- legal. A “Matriz Sociocêntrica” refere-se a uma visão pluralista de atores políticos e sociais, incluído o Estado Democrático, que emergem a partir das mudanças produzidas pelo processo de globalização, pelo desenvolvimento da tecnologia de informação, pelo intenso processo de organização social e democratização. Essas transformações estimularam a internacionalização de forças, como o fluxo de capitais, as quais, por sua vez, fugiram ao controle do Estado Nacional. O sociocentrismo contempla, ainda, forte conotação de valor, com o “sentido de recuperar a dimensão ética do desenvolvimento, resgatando o ser humano como seu verdadeiro objetivo” (KEINERT, 2000, p. 92). Mais que isso, para a autora, parece ter sido resgatada a noção de “soberania popular”, que, inclusive, demanda o fortalecimento de uma cidadania ativa global. Esse período pode ser entendido como o paradigma da “Administração Pública como administração pública”, em que a capacidade política alia-se à competência técnica.
A existência de revoluções grandes ou pequenas, algumas que afetam apenas uma subdivisão de um campo de estudo, segundo Kuhn (1998), é uma das razões para atribuir prioridade ao paradigma ao ser comparado a regras e pressupostos partilhados por um grupo científico. As outras três razões são: dificuldade para definir as regras que orientaram a tradição; natureza da educação científica de não se limitar à teoria e buscar comprovação empírica; e ausência de regras quando a comunidade aceita sem questionar as soluções para problemas específicos. Diferente das regras, os paradigmas não são comuns a um grupo científico bastante amplo. Uma modificação que reflete apenas um aspecto de aplicação do paradigma será revolucionária exclusivamente para uma subespecialidade profissional. Para os outros, essa modificação não precisa ser necessariamente revolucionária. Na medida em que os instrumentos proporcionados por um paradigma são capazes de oferecer soluções aos problemas propostos, aprofunda-se a utilização deles, pois a criação de novos instrumentos é uma extravagância reservada a ocasiões que o exigem. Assim, as crises indicam o momento para renovar os instrumentos, seja por indicar a debilidade dos estereótipos ou por fornecer dados adicionais para uma alteração fundamental no paradigma. Nesse sentido, as crises
tornam-se pré-condição para a emergência de novas teorias, assim como a existência de uma alternativa é o pressuposto para determinar a invalidade do paradigma vigente. O que suporta a noção de ciência não são as revoluções, mas as articulações concorrentes, a disposição para experimentar, a expressão de descontentamento, o recurso à Filosofia e o debate sobre os fundamentos (KUHN, 1998).