A análise da ética a partir de perspectivas teóricas de administração pública torna-se possível por meio da associação dos conceitos de cidadania e democracia entendidos como valores e princípios da sociedade contemporânea. Na medida em que a ética pressupõe a exteriorização dos valores morais, a política determina como esses valores serão questionados. Assume-se, então, a proposta de Waldo (1948, apud FREDERICKSON; SMITH, 2003) que administração não é uma atividade técnica de valor neutro, administração é política. Por isso, segundo o autor, a eficiência não pode permanecer como o valor central da administração em detrimento da política. A garantia de mais liberdade individual está na
possibilidade de compreender que os mecanismos de controle político-administrativos devem assegurar os direitos sociais por meio da emancipação do sujeito.
A Teoria Burocrática propõe uma análise sistemática da administração ao considerar como pilares a técnica, a impessoalidade e a hierárquica. Mas, a rigidez dos pressupostos não têm se mostrado eficaz para solucionar os problemas de confiança, autointeresse, opressão de regras e decisões arbitrárias. No entanto, a arbitrariedade do modelo ajuda a perpetuar valores individualistas na sociedade moderna. As normas culturais e a técnica determinam o tipo de controle exercido para manter a organização e as reações do grupo de pessoas a ele submetido. A incerteza da ação social pode ser minimizada pelo equilíbrio entre valores e técnica, que segundo Croizier (1981), corresponde ao fenômeno burocrático. Por isso, a análise dos problemas burocráticos deve ter como foco o indivíduo. Patrus-Pena e Castro (2010) afirmam que o modelo burocrático não pode ser considerado aceitável para articular ética e organização porque nele a pessoa só tem valor como meio de produção. Sendo assim, o enfoque é unilateral e as articulações possíveis são pragmáticas, utilitaristas e impedem que se vislumbre a organização como ambiente para realização integral do ser humano, sustenta o desenvolvimento do trabalho alienado. Não há, portanto, espaço para o pensamento sistêmico que integre teoria e prática. Para os autores, superar essa questão envolve o encadeamento de uma perspectiva de organização cujo valor fundamental é o ser humano. Mas, para Frederickson e Smith (2003), na medida em que a teoria de controle da burocracia considera o cumprimento às regras e a capacidade de resposta como variáveis, em governos democráticos, essa lógica só poderá ser compreendida a partir da distinção entre política e administração. Por outro lado, para Torres (2004), a originalidade da teoria weberiana está em explicar a inter-relação entre o modelo burocrático e a dominação racional-legal cujo resultado é a estreita relação entre política e burocracia (SELZNICK, 1996; CROIZIER, 1981; FREDERICKSON, SMITH, 2003; TORRES, 2004).
As mediações entre as estruturas sociais e os comportamentos individuais para compreender a ação dos indivíduos e as manifestações coletivas, representadas pelas instituições, é o que Théret (2003) afirma que distingue o institucionalismo de outros paradigmas intelectuais. Para Commons (apud THÉRET, 2003), a finalidade da instituição é estabilizar a tensão entre o conflito e a cooperação. Assim, elas são percebidas como estruturas de estímulo, redes cognitivas que propiciam a ação individual, que engloba o sistema de valores e normas sociais relevantes na ética e na cultura histórica. Tornam-se, portanto, receptáculos do idealismo do grupo e são resultantes do ambiente externo e do
mundo social interno de uma organização (THÉRET, 2003; SELZNICK, 1984). Para Selznick (1984), "institucionalizar" é “infundir com valores”. Uma organização torna-se uma instituição quando adquire identidade distinta: com valores, condutas e crenças. Mas, o processo social só pode ser compreendido a partir do comportamento individual, e, em especial, da percepção que o indivíduo tem de si e dos outros (SELZNICK, 1984). “Não obstante, valores devem ter lugar central na teoria das instituições. É necessário saber quais valores importam no contexto; como construí-los dentro da estrutura cultural e social da organização; e de que maneira eles estão enfraquecidos ou subvertidos” (SELZNICK, 1992, 1996, p. 271).
O Novo Institucionalismo desenvolve-se em diferentes campos das ciências sociais que compartilham a mesma convicção de que as modalidades institucionais e os processos sociais são variáveis determinantes (DIMAGGIO; POWELL, 1991). A nova economia institucional, em particular a que tem como foco a história econômica, afirma que "as instituições são regularidades em interações repetitivas, costumes e regras que estabelecem um conjunto de incentivos e desincentivos para indivíduos" (NORTH, 1985, p. 231 apud DIMAGGIO; POWELL, 1991). No campo da Ciência Política, o novo institucionalismo apresenta como pressupostos de análise a escolha racional, as regras, os procedimentos e as modalidades. Ele surge em reação às concepções comportamentais que trazem uma perspectiva social do contexto no qual os objetivos são perseguidos (OSTROM, 1986; SHEPSLE, 1986 apud DIMAGGIO; POWELL, 1991). Mas, o novo institucionalismo em teoria da organização e sociologia rejeita os modelos de ator racional. Manifesta o interesse por instituições como variáveis independentes e retorna às explicações cognitivo-culturais (DIMAGGIO; POWELL, 1991).
Na perspectiva de análise organizacional, o novo institucionalismo parte da homogeneidade de práticas e disposições que permeiam as atividades político-sociais. Assim, as instituições estabelecem critérios para a descoberta de preferências individuais. Entretanto, os arranjos institucionais restringem o comportamento individual ao tornar algumas escolhas inviáveis (DIMAGGIO; POWELL, 1991). Antigas e novas correntes concordam que a institucionalização restringe a racionalidade organizacional, consideram a relação entre organizações e ambientes, e, ainda, destacam o papel da cultura na formação da realidade organizacional. As antigas enfatizam os interesses dentro das organizações como resultado de trade-offs políticos e alianças. As novas destacam a relação entre estabilidade e legitimidade e o poder de "entendimentos comuns que raramente são explicitamente articulados"
(DIMAGGIO; POWELL, 1991). Para Selznick (1996), o fato de “o velho” e “o novo” institucionalismo refletirem uma profunda internalização da sensibilidade sociológica indica que há fortes continuidades subjacentes. Problemas de prestação de contas e resposta, burocracia pública e privada, regulação e autorregulação, gerenciamento e governança demandam uma nova compreensão da experiência administrativa, política, legal e moral. Selznick (1996) propõe como nova perspectiva de análise observar o pragmatismo da prática social, incluindo democracia e justiça; eficiência e efetividade.
As teorias estudadas permitem observar que os modelos de análise tendem a considerar o indivíduo como objeto central, embora a partir de diferentes perspectivas e diferentes finalidades. A teoria burocrática ao assumir a necessidade de equilíbrio entre valores e técnica coloca em evidência o indivíduo. O Institucionalismo e o Novo Institucionalismo não são diferentes, uma vez que as instituições são processos de mediação entre as estruturas sociais e os comportamentos individuais e têm como finalidade estabilizar a tensão entre o conflito e a cooperação. Neste trabalho assume-se a proposta de Selznick (1984) de que "institucionalizar é infundir com valores”. Apesar de não incluírem a ética como variável explicativa, essas teorias permitem que a partir dos processos sociais e individuais seja construída uma análise em que se possa considerar a ética como fenômeno a ser estudado no âmbito da administração pública. Diante dessa possibilidade, verifica-se que tanto valores como política se relacionam de forma direta com a administração pública, cujos parâmetros não podem se distanciar da distinção entre público e privado. Mas essa articulação requer a definição, o entendimento e a internalização dos valores a serem observados.