4.1.1 Origem
No contexto contemporâneo, o ideário do neoliberalismo e o capitalismo dominaram o cenário político e econômico mundial. Com a implantação do modelo gerencial na Administração Pública, procurava-se a aplicação do princípio da eficiência nas atividades estatais. Buscava-se a diminuição do déficit público com a aplicação eficaz dos recursos governamentais, aumentando a qualidade e a quantidade dos serviços destinados à coletividade. Assim, houve uma oportunidade para que a sociedade civil participasse na gestão da coisa pública.
Na lógica neoliberal, a participação e a intervenção estatal na economia e no mercado de trabalho têm que ser drasticamente reduzidas, firmando a separação entre mercado e Estado, entre o econômico e o social. Gera-se, dessa forma, uma incompatibilidade entre as estruturas econômicas da ordem capitalista mundial com os investimentos sociais do Estado.
Com a diminuição da intervenção estatal, a iniciativa privada iniciou seu exercício nas atividades de interesse coletivo, participando, assim, das questões sociais, ante a omissão do Estado. Houve um deslocando das ações públicas estatais no âmbito da proteção social, transferindo-se, assim, as funções sociais para a sociedade civil, para suprir as deficiências e as necessidades da população no âmbito regional e mundial. Surge, então, o Terceiro Setor.
4.1.2 Conceito
A expressão “Terceiro Setor” foi utilizada pelos estudiosos das ciências sociais para se referirem às organizações privadas que buscassem a satisfação de um interesse social,
mas que não objetivasse o lucro. Tal denominação foi difundida a partir da década de setenta
nos Estados Unidos, em que, traduzida do inglês, chamava-se Thrid Sector. 67
Para que haja um terceiro setor, supõe-se a existência de um primeiro e de um segundo setor. Antes da noção de um terceiro, havia a divisão entre público e privado, distintos um do outro. O público era o Estado, a Administração e a sociedade; o privado era o
Mercado, a iniciativa privada e os indivíduos. 68 Nesse passo, o Estado é o Primeiro setor e o
Mercado é o Segundo setor.
Assim, a idéia de Terceiro Setor foi formulada por exclusão, já que atualmente é fácil reconhecer o que seja uma atividade governamental, ou uma atividade exercida por particular com interesse privado.
José Eduardo Sabo Paes relata que, por força de um dualismo entre os dois setores clássicos, um outro surgiu e começou a se firmar. Sobre o fundamento do Terceiro Setor, o autor discorre:
A idéia é que nele se situem organizações privadas com adjetivos públicos, ocupando pelo menos em tese uma posição intermediária que lhes permita prestar serviços de interesse social sem as limitações do Estado, nem sempre evitáveis, e as amb ições do Mercado, muitas vezes inaceitáveis.69
O Terceiro Setor é aquele que não é público nem privado, no clássico sentido desses termos; mas detém uma correlação entre ambos, na medida que este setor é composto por organizações de natureza privada, mas dedica suas atividades para a consecução de objetivos sociais ou públicos, embora não seja integrante do Estado.
Acerca do surgimento do Terceiro Setor, Tarso Cabral Violin entende:
[...] o “terceiro setor”, que é uma expressão polêmica, muito abrangente, surgiu com o fortalecimento do ideário gerencial-neoliberal, e engloba as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos de benefício público e as de beneficio mútuo, as pessoas físicas voluntárias e as que trabalham profissionalmente nessas entidades, e os movimentos sociais. Ou seja, tudo o que não faz parte nem do mercado nem do Estado em sentido Estrito.70
67 MÂNICA, Fernando Borges. Panorama h istórico-legislativo do Terceiro Setor no Brasil: do conceito de Terceiro Setor à Lei das OSCIP. 2006, p. 17.
68 PAES, José Eduardo Sabo. Terceiro Setor: conceituação e observância dos princípios constitucionais aplicáveis à ad ministração pública. p. 1.
69 PA ES, loc.cit.
70 VIOLIN, Tarso Cabral. O “Terceiro Setor” e as Cooperativas Sociais. In: ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – Secção do Paraná. Direito do Terceiro Setor: atualidades e perspectivas. Coleção Comissões. Vol. 4. Curitiba, 2006a. p. 198-199.
Ainda não existe uma definição jurídica de Terceiro Setor no âmbito do sistema normativo brasileiro. Ante a ausência de uma definição legal expressa, coube à doutrina jurídica pátria formular uma conceituação.
Gustavo Henrique Justino de Oliveira conceitua Terceiro Setor como:
[...] o conjunto de atividades voluntárias, desenvolvidas por organizações privadas não-governamentais e sem ânimo de lucro (associações ou fundações), realizadas em prol da sociedade, independentemente dos demais setores (Estado e mercado), embora co m eles possa firmar parcerias e deles possa receber investimentos (públicos e privados).71
Para Fernando Borges Mânica, Terceiro Setor é “o conjunto das pessoas jurídicas de direito privado, constituídas de acordo com a legislação civil sob a forma de associações ou fundações, as quais desenvolvam (I) atividades de defesa e promoção de quais direitos
previstos pela Constituição ou (II) prestem serviços de interesse público”. 72
4.1.3 Sujeitos
Há uma divergência na doutrina nacional acerca das entidades abrangentes do
Terceiro Setor. Para Celso Antônio Bandeira de Mello73, enquadram-se nessa categoria as
Organizações Sociais, previstas na Lei nº 9.637/98 e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), reguladas pela Lei nº. 9.790/99.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro inclui no Terceiro Setor os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI, SENAC, entre outros), as entidades de apoio (em especial as fundações, as associações e as cooperativas), as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
Segundo Marçal Justen Filho74: “O terceiro setor é integrado por sujeitos e
organizações privadas que se comprometem com a realização de interesses coletivos e a
proteção de valores supra-individuais”. Para o referido autor, integram o Terceiro Setor as
71 OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Terceiro Setor e a Gestão Privada de Recursos Públicos para fins públicos. 2006, p. 104.
72 MÂNICA, 2006, op. cit., p. 25. 73 MELLO, 2009, op. cit., p. 224.
fundações privadas, as associações sem fins lucrativos e as organizações sociais, entre elas, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
José Eduardo Sabo Paes aduz que são organizações do Terceiro Setor, ou
Organizações Não-Governamentais – ONGs, “as entidades de interesse social sem fins
lucrativos, como as associações, as sociedades e as fundações de direito privado, com autonomia e administração própria, cujo objetivo é o atendimento de alguma necessidade
social ou a defesa de direitos difusos ou emergentes.” 75
Quanto à expressão “organização não-governamental” – ONG, também é utilizada para expressar as entidades integrantes do Terceiro Setor. No Direito Brasileiro, não há uma forma de organização jurídica específica, podendo adotar forma de assoc iação ou de fundação. Não há nenhum texto legislativo ou ato normativo que faz referencia às ONGs. No geral, essa expressão é utilizada para designar as organizações privadas que não objetivam lucro, são independentes e prestam serviços sociais de forma voluntária.
Sem adotar quaisquer das definições supramencionadas, as entidades que integram o Terceiro Setor possuem as seguintes características que lhes são comuns: 1) não integram a Administração Pública; 2) há a ausência de finalidade lucrativa (ou seja, não distribuem eventuais lucros obtidos com suas atividades entre seus diretores ou associados); 3) possuem natureza privada (são constituídas por grupos de cidadãos na sociedade civil como pessoas de direito privado); 4) são institucionalizadas; 5) são auto-administradas; e 6) produzem bens e/ou serviços de interesse coletivo, não exclusivos do Estado.
É imperioso destacar que, apesar de se utilizar a expressão entidade “sem fins lucrativos”, as instituições do Terceiro Setor poderão ser dotadas de superávit financeiro, ou seja, possuidoras de um patrimônio líquido positivo, desde que não haja a distribuição de lucros aos seus dirigentes.
No presente trabalho, não se adota qualquer definição específica, sendo objeto de estudo as entidades sem fins lucrativos, que prestam serviços de interesse público, e que recebem recursos financeiros do Poder Público.