No contexto do Estado democrático, torna-se extremamente anacrônico o clássico padrão formalista de publicidade, em que a informação produzida pelo Estado circule restritamente a diários oficiais, com a função principal de imprimir
eficácia aos atos normativos do Estado66, sem contribuir, de fato, para a criação de
um ambiente de debate público que leve a sociedade a tomar parte em decisões envolvendo assuntos públicos, de interesse geral.
A manutenção do modelo formalista-liberal de publicidade oficial reproduz o fosso que separa a sociedade do Estado, em óbice à participação popular, porque “mantém pessoas ignorantes acerca de seus direitos e deveres e pior: afastados da vida política, com pouquíssimas condições de „dialogar‟ com o aparato estatal” (SOARES, 2004, p. 254).
A progressiva consolidação de regimes democráticos plurais e participativos demanda divulgação transparente das informações sobre as ações do Estado, em sintonia com as modernas tecnologias de informação e que represente efetivo acesso dos cidadãos aos dados públicos, de forma a propiciar-lhes condições de exercer plenamente a cidadania e o controle social da Administração Pública. O Estado de direito que se intitule democrático pressupõe a publicidade de seus atos, decisões e ações, que devem se tornar conhecidas pela sociedade. Quanto mais sólida a democracia, mais transparente ela é, e vice-versa. A publicidade é o oxigênio em um Estado de atmosfera democrática.
Norberto Bobbio (2000, p.98) já deixou consagrada a afirmação de que o
Governo democrático é o Governo do público em público, com a expressão “público”
devendo ser compreendida em dois sentidos: no primeiro, público é algo contraposto a privado, pertencente a todos; no segundo, é entendido como antípoda de secreto, e que deve ser de conhecimento de todos.
Depreende-se daí que a publicidade formalista, visto acima, originou-se no contexto do direito positivo burguês do Estado liberal, e denunciava que o Estado, e o que dele emanava, era destinado ao interesse da classe burguesa, inclusive a prestação de contas de quem exercia função pública e a divulgação de informação. Nessa linha, o Estado não era público, pois não se apresentava para todos os cidadãos, e, por isso, não era democrático.
O público a quem se apresenta o Estado e com quem ele se comunica, se constituído de classe social distinta, que exclui a presença de outras camadas
66
É com publicidade, por meio da publicação ou intimação, conforme o caso, que o ato administrativo produz seus efeitos e torna-se eficaz. Contudo, a publicidade também pode ser condição de validade do ato. É o caso do edital de licitação e de concurso público, que, sem publicidade, não são válidos, devem ser anulados.
sociais, nem mesmo pode-se afirmar público. O público só é público se traduz-se no que é comum a todos, porque a todos diz respeito.67
Bem se vê que a natureza do público a quem efetivamente se faz a publicidade revela, claramente, quão democrático, ou não, é o Estado.
Se o Estado deve se apresentar e se fazer para todos, também deve fazê-lo por inteiro, sem se ocultar. E o modo de se apresentar ao público, em público, é sendo transparente e autêntico, revelando-se por meio da divulgação de informações sobre tudo o que ocorre em seu interior.
A visibilidade é a marca do Estado democrático, que tem o dever de expor publicamente seus atos, justificativas, intenções, e decisões68. Na democracia, deve haver um espaço público de circulação da informação, livre de censuras e empecilhos à realização do debate em torno da construção da sociedade em que os homens querem viver. O espaço público, do qual todos participam à vista de todos, o que inclui o Estado, deve promover o direito de a sociedade, democraticamente, controlar o poder público.
O Estado democrático, sobretudo no paradigma deliberativo de democracia, se manifesta no compromisso de viabilizar o fluxo dinâmico de uma esfera pública, que se constitui por uma rede adequada de comunicação, para formação de opinião e tomada de decisões, “a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos” (HABERMAS, 2011, v.2, p. 93).
Essa rede não envolve apenas o Estado, mas a esfera social, com a participação de público de leigos no debate de temas específicos, por cujo meio buscam entendimento para a solução de seus problemas e aprimoramento do poder público. Por meio do debate, cidadãos ambicionam converter suas proposições em políticas oficiais a serem introduzidas no meio governamental mediante canais procedimentais de participação.
Segundo Habermas (2011, v.2, p.108), a rede de comunicação formada pela esfera pública pode se estabelecer em três meios alternativos, conforme sua densidade comunicacional, sua organização e seu alcance: 1) esfera pública
67
Referindo-se ao caráter exclusivista da esfera pública burguesa, Habermas comenta que “uma esfera pública da qual certos grupos fossem excluídos, não é apenas, digamos, incompleta: muito mais, ela nem sequer é uma esfera pública”. (HABERMAS, 2003, p. 105).
68 Afirma Wallace Paiva Martins Júnior que “O princípio democrático articula o princípio da transparência como corolário lógico:
o Estado e seus poderes só são realmente democráticos se visíveis e abertos ao povo forem suas ações e o processo de tomada de decisão. (Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação popular. São Paulo: Saraiva: 2004, p. 23).
episódica (bares, cafés, encontros na rua, reuniões públicas; 2) esfera pública organizada (associações civis, partidos políticos, movimentos sociais, congressos, centros eclesiásticos); e 3) esfera pública abstrata, produzida pela mídia e seu público de leitores, ouvintes e telespectadores.
Posta em circulação por agentes da sociedade civil, constituída por cidadãos, organizações, associações e movimentos sociais, a esfera pública representa os debates que buscam interpretações públicas para os problemas discutidos. O aprofundamento do debate e a sua amplificação também podem receber a contribuição da mídia, quando forma um sistema de comunicação social plural. Todavia – e isso já foi discutido em capítulo anterior – o debate também pode se enfraquecer com a mídia, sempre que age de forma tendenciosa, fazendo a cobertura desvirtuada de acontecimentos de relevância pública ou, propositalmente, sonegando a divulgação de informações.
Rodolfo Viana Pereira (2010, p. 175) assinala que a esfera pública afirma- se através da diversidade de arenas gestoras do poder, englobando, assim, fóruns estatais, não estatais, formalizados, informais, que incluem, desde os modos de participação juridicamente regulados, próprios dos canais institucionalizados, (o direito parlamentar, os códigos procedimentais dos fóruns participativos), às condutas regidas pelas estratégias legítimas de protesto social que carecem de forma jurídica previamente definida. Assim, a esfera pública trata das temáticas associadas à dimensão social da vida dos homens. Reserva-se à espera privada temas de interesse egoísticos do homem, que cabe, a cada um, individualmente, realizar. De acordo com Leonardo Bento:
[...] temos a distinção entre a esfera pública e a esfera privada, sendo que a primeira diz respeito à esfera dos assuntos comuns a toda a sociedade, compreendendo o Estado assim como a opinião pública e a esfera pública participativa, notadamente os movimentos sociais e outros sujeitos coletivos,organizações não-governamentais ou organizações de base, desde que tematizem assuntos de interesse geral ou busquem influenciar a política estatal. A esfera privada, por sua vez, é o espaço de articulação de interesses particulares, individuais ou de grupos, compreendendo assim a economia, a família, a formas associativas envolvidas com questões de natureza particular, tais como cooperativas, sindicatos, associações de donas de casa ou consumidores (BENTO, 2003, p. 216).
Nesse contexto, a tematização de reais problemas que afetam determinada comunidade (local, regional, nacional, internacional) surge da
discussão argumentativa entre sujeitos privados, que compartilham em público experiências culturais sobre a situação real problematizada.
Os ativistas da esfera pública, se conseguirem produzir bons argumentos e rejeitarem argumentos ruins, trazem novas informações e contribuição para a solução de problemas. Dessa forma, procuram formar uma atmosfera de consenso em torno de suas demandas, para exercerem pressão sobre o Parlamento e o Governo e alcançarem as decisões legislativas e administrativas que entendem adequadas a suas reivindicações (HABERMAS, 2011, v. 2, p. 104).
O referido consenso não obtém força e legitimidade por meio de negociações de interesses típicas de um contrato privado, mas se impõe porque é resultante de um aberto e conflituoso debate argumentativo, do qual resulta o reconhecimento, pelos participantes contrapostos, da prevalência dos argumentos que se revelam melhores, porque capazes de resistirem à crítica contrária.
Constata-se que o agir comunicativo produzido na esfera social, em que os atores envolvidos esforçam por entendimento sobre relevantes questões públicas em conflito, é fonte de legitimidade do direito, expondo o Poder Legislativo e o Poder Administrativo a acolher as medidas pleiteadas, ou, na hipótese de não acolhê-las, a ter que, suficientemente, justificar a recusa. A esfera pública expõe o Estado a ter que se legitimar perante o público de cidadãos, convencendo a sociedade de que suas decisões são adequadas para a solução das demandas sociais.
Por isso, reconhece-se que a esfera pública em ativo funcionamento é cenário fértil de debate capaz de produzir mecanismos procedimentais de controle que exigem prestação de contas do modo como os agentes públicos exercem o poder.
A ativação da dimensão social da esfera pública envolve o uso público da razão e participação, o que pressupõe, conforme alerta Marcelo Cattoni (2011, p. 162), o exercício de direitos fundamentais para a formação da opinião pública e garantias de acesso às suas deliberações.
Entres os direitos fundamentais asseguradores da autonomia pública de cidadãos é imprescindível a garantia da liberdade de expressão e de imprensa, que se concretiza pelo direito de acesso à informação, somente possível em Estados que promovem transparência, e não sonegam o conhecimento de informação sobre as ações do poder público. A livre expressão pública de opinião também reclama a
disponibilidade de uso de espaços públicos comuns para reuniões de cidadãos, que se traduz nos direitos constitucionais de liberdade de reunião e de associação.
Somente num ambiente de livre acesso de pessoas com liberdade de expressão, de reunião e de associação, cujas opiniões e convicções são amplificadas à consideração de outras pessoas (socialização) pela imprensa independente, é que se forma, mediante debate, a opinião pública, capaz de exercer influências sobre o sistema político. Quando o debate parlamentar e a Administração Pública são envolvidos pela opinião pública, há maiores chances de os atos estatais refletirem o consenso, ainda que provisório, extraído do debate público.
Entretanto, direitos de liberdade de expressão são insuficientes se o público potencialmente interessado em debater não dispõe de instrução educacional, nem de senso crítico suficiente para perceber que pode ser protagonista em tomar parte na construção de discussões que afetem temas de interesse social. Por isso, a baixa formação educacional, creditada não apenas à exclusão da frequência ao ensino formal de qualidade, mas também à falta de acesso às informações e material crítico para reflexão que lhe capacite ao exercício da cidadania, associado ao tempo consumido com trabalho extenuante pela sobrevivência, são obstáculos a serem superados para se obter maior igualdade e qualidade de participação na esfera pública.69
É necessário ainda à circulação do poder, no sentido que vai da ação comunicativa gerada no meio social (debate público de ideias com direito de igual participação de interessados sobre temas específicos) em direção ao centro do sistema político, o desfrute de direitos políticos fundamentais de representação e de participação na formação da vontade política, que envolve a institucionalização de canais deliberativos legislativos, jurisdicionais e administrativos (CATTONI, 2011, p. 163).
O compartilhamento de informação entre Estado e sociedade é fundamental à comunicação e argumentação de temas inicialmente problematizados na esfera social, e que, num segundo passo, almeja conquistar fóruns oficiais de deliberação.
69 Leonardo Valles Bento considera que a racionalidade é um elemento indispensável para admissão na esfera pública. A
despeito da condição universal do ser humano como ser racional, aduz o autor que “a racionalidade em seu sentido pleno exige uma certa formação cultural, necessária à sociabilidade e à compreensão dos assuntos públicos , o que pressupõe instrução e, principalmente, uma vida tranquila em face de necessidades materiais, que possibilite dedicação aos temas políticos”. (BENTO, 2003, p. 162).
Nesse contexto, a democracia deliberativa promove alargamento da prática democrática, que deixa de ser privilégio dos Parlamentos e Poder Executivo e passa a contar com voz ativa dos cidadãos no processo de tomada de decisões.
Abrem-se canais de participação, que, sem serem necessariamente núcleos de decisões vinculantes, exercem poder de influência sobre as decisões estatais. Os Parlamentos veem a mobilização da sociedade civil em torno de grupos de pressão, fortalecida por uma opinião pública envolvida com os temas postos em discussão, que mostra interesse em conhecer a fundo a temática a ser deliberada.
Não se trata absolutamente de substituir as decisões do Estado por outras oriundas da sociedade civil organizada. Na linha da teoria de democracia deliberativa, o debate público não é, necessariamente, sinônimo de decisão, mas intervenção no processo decisório, sinalizando quais os clamores sociais a serem preferencialmente atendidos pelo Estado. Na verdade, os canais de participação funcionam como sensores, que captam o eco dos problemas sociais e os transmitem a seguir para a esfera pública (rede pública de circulação da informação entre Estado, sociedade civil, imprensa) (REESE-SHÄFER, 2010).
Sem o compromisso de abastecer a sociedade com informação verdadeira e inteligível, livre de prévio controle seletivo daquilo que será divulgado e segredado (censura), o Estado deixa de cumprir seu dever de suprir a assimetria informacional que existe entre ele e a sociedade civil.
A nada prestaria a aproximação do cidadão aos níveis das decisões estatais se a ele não for franqueado meios de se estabelecer comunicação com outros setores da sociedade e do Estado. Sem a circulação da informação dos atos do Estado, a democracia participativa se fragiliza, porque a ausência ou insuficiência da informação ou mesmo a dificuldade em acessá-la inviabiliza que o cidadão se apodere do conhecimento necessário para exercer, soberanamente e com eficácia, o direito de participar da construção das decisões estatais que lhe afetará.
Os atuais padrões de exigência da publicidade do Estado devem ser condizentes com os tempos de avanço tecnológico nas ferramentas de comunicação e informação em escala global, de forma a exigir do Estado o cumprimento de seu dever de divulgação proativa das informações sobre atos administrativos em seu poder.
Partindo da premissa de que a evolução do Direito em direção a práticas mais democráticas desenvolveu instrumentos que demandam participação e
cooperação de cidadãos nos diversos procedimentos estatais, em evidente construção de uma democracia participativa, a deficiência de publicidade dos atos estatais fatalmente colocará em risco a democratização do Estado, bem como a sua exposição ao controle da sociedade.
É necessário dar a conhecimento público, em tempo satisfatório, as iniciativas estatais de aproximação à cooperação dos cidadãos na produção de atos normativos; abrir ao conhecimento dos interessados as balizas dos conflitos e problemas a serem enfrentados em cooperação com os administrados; comunicar- lhes as informações necessárias para que possam monitorar a legalidade e a
eficiência dos atos produzidos – mesmo que nessa hipótese não tenha ocorrido a
participação de interessados na produção primária do ato fiscalizado.
Sem dispor das informações sobre atividade estatal, os cidadãos ficam indiferentes em participar e colaborar com a gestão e o controle da administração, e, mesmo que interessados, podem ficar impossibilitados à participação.
Como participar da vida pública, debater sobre questões públicas, se o retrato da questão em debate é monopolizado pelo Estado e por ele manipulável, sem qualquer oportunidade de o cidadão aferir a veracidade do conteúdo do que o Estado afirma e apresenta em debate?
A divulgação da informação retida pelo Estado, sem a possibilidade de acesso a sua fonte pela sociedade é, mutatis mutandis, propaganda política do poder público, que se enaltece em público escondendo a verdade daquilo que se divulga oficialmente.
Sem a oportunidade de verificar a verdade da informação apresentada pelo Estado e, porventura, posta em debate, dispensa-se e desmotiva-se a participação do cidadão, que não poderá se contentar somente em ouvir a informação que o Estado unilateralmente afirma ser verdadeira. Por isso, ratifica-se que sem transparência é apequenada a participação popular nas funções do Estado.
O Estado que se oculta, dificultando a circulação da informação, não é democrático, pois inviabiliza a participação política popular. Sem condições ágeis e confiáveis de acesso à informação, a sociedade não adquirirá consistente e crítica opinião pública, capaz de nivelá-la ao Estado para construção do debate público em igualdade de condições.
Com efeito, deve o Estado democrático fazer da publicidade a ponte de construção do debate público com a sociedade. A publicidade legítima habilita o
cidadão ao compartilhamento do acervo de dados e informações produzidos e armazenados nos arquivos do Estado. O arquivo público (open file) é providência fundamental para cidadãos formarem-se como público consciente e crítico do desempenho da atuação governamental, dos reais propósitos que estão no encalço das decisões do Governo sem prejuízo de ser decisivo ao exercício e defesa dos direitos das pessoas.
Com publicidade, as razões das decisões do Estado, e os resultados que delas emergiram, ou não, tornam-se passíveis de conhecimento público e aptos ao debate. Nesse contexto, o controle democrático é fortalecido. É que a publicidade não se opõe somente ao invisível, mas também ao silêncio. É da natureza do Governo democrático o barulho e vibração que brota da liberdade de ideias, do debate constante, da abertura à crítica que provém da opinião pública, cujas reivindicações os Governos já não mais podem desprezar.
Nessa perspectiva, a publicidade constrange o Governo a ser mais criterioso com relação ao conteúdo e clareza da informação apresentada ao público. Ela reduz a discricionariedade governamental na tomada de decisões. Se tiver que se explicar em público, Governos ficam menos tendentes a tomar decisões que, movidas por interesses particulares ou eleitoreiros paralelos, se desviem de objetivos públicos prioritários ou a adotar meios que não são os mais eficazes à consecução do interesse público a que, legalmente, vincula-se a atuação governamental examinada. Implica, portanto, a publicidade, maior responsabilidade do Governo para tomar decisões que afetam a vida das pessoas e que consomem recursos transferidos da sociedade ao Governo por meio de tributos.
Sempre que o Estado participa do debate público de ideias e reconhece
como válidas – porque racionalmente argumentadas – propostas advindas de
núcleos da sociedade civil, é levado a incluí-las entre os fatores apreciados para formatar o conteúdo da decisão legislativa ou da ação administrativa. Isso implica dizer que em ambiente de debate público, com participação de atores da sociedade civil, o poder público é tendencialmente vinculado a ter que dosar uma pluralidade de fatores antes de tomar suas decisões. Logo, imprime-se maior legitimidade a decisão, pois o exame de contribuição vinda de argumentos gerados pela sociedade civil aumenta a possibilidade de serem adotadas as medidas corretas ao
enfrentamento dos desafios dos quais a sociedade e Poder Público se esforçam por solucionar70.
A transparência governamental, por visar a trazer à luz os atos e decisões do Estado, é também forte aliada no combate à corrupção. Inegavelmente, a possibilidade de atos da gestão pública tornarem-se de conhecimento público reduz os riscos de desperdício e desvios de recursos.
Ao dispor de efetiva publicidade, o controle democrático do poder deixa de se concentrar nas ocasiões em que por meio do voto se faz o controle da investidura eleitoral , e se predispõe a caminhar em direção ao controle mais efetivo do exercício do poder que transcorre entre pleitos eleitorais, acompanhando a atuação governamental.
Paralelamente ao controle social, a efetiva transparência governamental também fortalece as instituições oficiais de controle (Tribunais de Contas e controladorias), que podem dispor de base mais ampla e acessível de dados importantes para o monitoramento das ações de Governo.
Por outro lado, sem transparência, o poder político, que não se faz em público, é o poder opaco e autoritário, que se furta a disponibilizar informação, se esquiva em debater abertamente e expor suas ações a conhecimento público. Sem transparência e abertura à sociedade, assenta Moreira Neto (1992, p. 101), é quase impossível exercer-se tanto o controle de legalidade quanto o de legitimidade dos atos praticados pelos órgãos públicos.
70 Amartya Sen reconhece enfaticamente a importância do poder público ouvir e acolher relevantes contribuições de cidadãos
para a tomada de decisões públicas. Escreve o autor: “Na busca de decisões deliberadas através da argumentação pública, há