Helse-, miljø- og levekårsforskning (HEMIL) 6.1 Beskrivelse - synspunkter

Utgangspunktet

Innsatsområdet HEMIL fikk første budsjett-tildeling i 1987 og er planlagt avsluttet i 1992. Mens de fleste andre hovedinnsatsområdene ble begrunnet i behovet for økt vekst og samfunnsmessig effektivitet, skulle HEMIL bidra til at« . . . det sosiale perspektiv og hensynet til enkeltmenneskets behov for livskvalitet legges til grunn i fordelingen av den økonomiske veksten som følger av øvrige innsatsområder» (i brev fra NAVF til Kultur- og vitenskapsdepartementet, 19.06.86).

I motsetning til de fleste andre hovedinnsatsområdene, ble HEMIL ikke nevnt i forskningsmeldingen fra 1985 (St.meld.nr. 60-1984-85).

Forslaget om helse- miljø- og levekårsforskning ble først formelt satt fram under stortingsbehandlingen av denne meldingen. Kirke- og un­

dervisningskomiteen ga uttrykk for at valg av innsatsområder burde vært mer omfattende. HEMIL fikk status som hovedinnsatsområde ved Stortingsvedtak i juni 1985. Vedtaket ble ikke tatt til følge i Stats­

budsjettet for 1986, men kom med i budsjettet for 1987.

NAVF ble tildelt hovedansvaret for den nasjonale koordineringen av HEMIL. I løpet av høsten 1985 ble det nedsatt en rekke komiteer og utvalg med mandat å utarbeide utkast og planer for relevante pro­

gramområder. I brev til Kultur- og vitenskapsdepartementet (19.06.86) la NAVF fram et første forslag til programmer og budsjett for hovedinnsatsområdet. Den videre nasjonale planlegging av HE­

MIL fant sted, først i regi av NAVFs koordineringsutvalg med repre­

sentanter fra NAVFs fagråd: RMF, RSF og RFSP; senere, fra 1987, i regi av HEMIL-komiteen med representanter fra alle fem forsknings­

råd.

I dag anses HEMIL som et felles innsatsområde for alle forsknings­

rådene. Rådene oppfattes dels som likeverdige partnere; dels har NAVF et særlig ansvar for den overgripende nasjonale koordine­

ringen av området.

Vi har nevnt at det andre innsatsområdet som NAVF har ansvaret for, KULT, ble til primært som resultat av et politisk initiativ. HE­

MIL, derimot, har i langt større grad både en faglig og en politisk bakgrunn. Det blir understreket i intervjuene med et par sentrale per­

soner innenfor dette området: De peker på at deler av forskningsmil­

jøene reagerte på at helse og miljø ikke ble ansett som prioritert

områ-de i forskningsmeldingen. Dette ble kanalisert til Kirke- og unområ-dervis­

ningskomiteen under behandlingen av Forskningsmeldingen. Spesielt det medisinske fagrådet i NAVF, støttet av NAVFs styre, så her et faglig utviklingsbehov: Koplingen mellom «medisin og samfunn» -en internasjonal faglig tr-end som også burde følges opp i Norge. Kop­

lingen av samfunnsvitenskapelig og tradisjonell medisinsk tilnærming som karakteriserer HEMIL, vant god gehør blant politikerne. Ledel­

sen i RMF ba i første omgang om en markering av dette området. Det var politikerne som ga satsingen status som hovedinnsatsområde -spesielt var Sosialkomiteen og Kirke- og undervisningskomiteen i Stortinget - engasjerte. Slik fikk HEMIL en god start, med legitimitet både i fagmiljøene og i politiske kretser.

HEMIL som hovedinnsatsområde virket stimulerende på to måter, oppsummerer informantene: For det første ved at HE MIL utløste nye finansieringskilder, spesielt blant departementene. Av forskningsrå­

dene var det særlig NAVF som dro nytte av dette - « ... departemen­

tene snudde og kunne plutselig avse penger, flere departementer kom med etter hvert». For det _andre hadde HEMIL en tilsvarende stimule­

rende effekt på organisering og samarbeid på tvers av etablerte orga­

ner. Med HEMIL fikk en i stand et reelt samarbeid mellom rådene på flere plan - fra formelle forskningsadministrative organer (program­

styrer, HEMIL-komite, etc.) til praktisk saksbehandling. Dette samspillet mellom systemene var ikke gitt; HEMIL ble etablert i et turbulent farvann, flere forskningsråd hadde sterke interesser på dette miljøområdet på midten av åtti-tallet, spesielt NTNF.

Mål

HEMIL ble begrunnet i sosiale og velferdspolitiske forhold.

I det første offentlige initiativ til dette innsatsområdet - i innstil­

lingen fra Kirke- og undervisningskomiteen (innst. nr. 316 (1984-85), s. 6) - pekte Stortinget på tre hovedmål:

- Forebygge sykdom og plager som henger sammen med mil­

jø og livsstil, og fremme sosial, psykisk og fysisk helse.

- Effektivisere helsetjenesten og gjøre den mer rettferdig.

- Utjevne og forbedre befolkningens levekår, spesielt de grupper som er blitt hengende etter i velferdsutviklingen.

De politiske myndighetene formulerte altså i første omgang et sær­

deles omfattende overordnet mål for HEMIL: Det knyttet seg dels til

det faglig medisinske, dels til organiseringen av helsetjenesten og dels til mer generelle velferdspolitiske mål. I Nasjonal handlingsplan for HEMIL (1987-1992) utarbeidet av HEMIL-komiteen i 1987, er hovedmålet imidlertid noe snevret inn og omskrevet:

- Å styrke kunnskapsgrunnlaget for forebyggende og helsefrem­

mende tiltak.

- Å bygge opp kunnskap om sammenhengen mellom helse og mil­

jø, helse og levekår og velferdssamfunnets utvikling og levekår.

- Å få fram kunnskap om hvorfor visse befolkningsgrupper er sær-lig utsatt for helse- og velferdshemmende miljøer og levekår.

Generelt skal forskningsaktiviteten innen HEMIL skaffe til veie nød­

vendig kunnskap om miljø og levekårsfaktorer slik at målet for WHOs program «Helse for alle år 2000» kan bli nådd (Handlingspla­

nen, s. 17).

Til hvert av leddene i det nevnte hovedmålet formulerte HEMIL­

komiteen et overordnet forskningstema med underliggende delpro­

grammer:

Hovedområde /: Sammenhengen mellom miljø og helse Delprogrammer:

a) Arsaker til helseproblemer i befolkningen b) Helse og arbeidsmiljø

c) Helse og miljøforurensning

Hovedområde Il: Forebyggende helsearbeid og helsetjenesteforsk­

ning.

Delprogrammer:

a) Forskning om forebyggende helsearbeid b) Helsetjenesteforskning

Hovedområde Ill: Videreutvikling av velferdssamfunnet.

Delprogrammer:

a) Levekår for utsatte grupper

b) Spesielle utfordringer for velferdsstaten

To nye områder er innlemmet i HEMIL etter at handlingsplanen ble utarbeidet. Det gjelder:

a) U-lands HEMIL, og

b) Forskning for funksjonshemmede (ikke eget delprogram).

De nevnte delprogrammene er begrensede områder der en anser sær­

skilt satsing som spesielt nødvendig. Både hovedområdene og del­

programmene er karakterisert av behovet for å korrigere negative ut­

viklingstendenser i samfunn og miljø (Nasjonal handlingsplan, s. 26).

I arbeidet med Handlingsplanen og utforming av forskningstemaer ble en rekke underliggende mål for type forskning og organisering av HEMIL-forskningen utarbeidet (Notat l/88, NAVFs utredningsinsti­

tutt, s. 63). Det gjelder:

- HEMIL skal frambringe både orientert grunnforskning og an­

vendt forskning.

- Ressursene under HEMIL skal konsentreres i brede og slagkraf­

tige delprogrammer som skal bidra til å oppfylle de overordnete nasjonale mål.

- Delprogrammene skal samordnes ved sektorovergripende tiltak på tvers av fagforskningsråd og institusjoner.

- Eksisterende forskning som kan kategoriseres innen HEMIL, skal føres videre i lys av prinsippene nevnt ovenfor.

I Handlingsplanen (s. 31) blir også mål med hensyn til rapportering og formidling nevnt. Det forutsettes at de aktuelle forskningsmil­

jøer/styringsgrupper knyttet til delprogrammene samt den nasjonale komite med jevne mellomrom rapporterer om framdriften i HEMIL­

forskningen.

Oppsummerende finst det mer eller mindre spesifiserte mål for uli­

ke sider av HEM IL-programmet: Overordnete mål, mål med hensyn til forskningstemaer, til forskningsprofil, til organiseringen av forsk­

ningstiltakene, til formidling og til videreføring av HEMIL-forsk­

ningen.

Ifølge intervjumaterialet var det ikke nevneverdig strid om de helt grunnleggende målene for HEMIL. Det blir forklart med den måten HEMIL ble til forskningsmiljøene fikk ikke området «i fanget» -tvert om vokste programmet fram med rot både i fagmiljøene og i politiske kretser. Faglig sett var kimen til HEMIL der allerede, før feltet fikk status som innsatsområde. Det gjelder bl.a. delområdene

«epidemiologi» (under hovedområde 1), «helsetjenesteforskning» og

«helse og arbeidsmiljø». «Med hovedinnsatsområdet ble initiativer fra før fanget opp og inkorporert i en større ledet prosess».

Men enigheten om mål og mening med HEMIL begrenset seg stort

sett til de vage overordnete intensjonene, påpeker den andre infor­

manten. Da området ble lagt i hendene på HEMIL-komiteen (sam­

mensatt av representanter fra alle forskningsrådene), ble programmet vesentlig avgrenset og strukturert. Det var ingen knirkefri prosess

-« ... det ble umulig å gå lenger enn HEMIL-komiteen gjorde med hensyn til konkretisering og spesifikasjon av mål og forskningste­

maer; det ville truet grunnlaget for videre samarbeid - vage mål var en bevisst tilnærming». Men det primære var alle enige om: HEMIL skulle rette seg mot sammenhengen mellom helse og miljø.

Organisasjon'

Følgende organer inngår direkte i HEMILs styringsstruktur:

- NAVF (NAVFs styre) - NAVF (RMF og RSF) - NTNF

- NORAS - NFFR - NLVF

- Nasjonal komite med sekretariat i RMF - Programstyrer med lokale sekretariater

Som nevnt har NAVF det nasjonale koordineringsansvaret for dette innsatsområdet. De andre forskningsrådene deltar også i den overord­

nete styringen gjennom representasjon i Nasjonal komite, HEMIL­

komiteen; gjennom beslutninger om bevilgninger - finansiering og fordeling av penger - og gjennom deltakelse i styringen av enkeltpro­

grammer.

HEM/L-komiteen ble opprettet i 1987; den avløste «NAVFs ko­

ordineringsutvalg for HEMIL» som ble opprettet av NAVFs styre i 1986. Koordineringsutvalget var et internt NAVF-organ med repre­

sentanter fra fagrådene RMF, RSF og RFSP (senere NORAS). Utval­

get skulle utarbeide en samlet presentasjon av hovedinnsatsområdet og gi styret råd om budsjettfordeling. HEMIL-komiteen fra 1987 skulle ivareta den nasjonale dimensjonen ved innsatsområdet. Komi­

teen fungerte fram til sommeren 1989. En ny nasjonal komite vil bli utnevnt med virkning fra 01.01.90. Den forrige HEMIL-komiteen besto av syv medlemmer oppnevnt av NAVFs styre, etter forslag fra de andre forskningsrådene, samt fagrådene i NAVF: RSF og RMF.

Sekretariatsfunksjonen for komiteen lå i RMF. Komiteen ble

opp-nevnt for perioden O 1.01. 87 - 31. 12. 89, den hadde ingen bevilgende myndighet og hadde som koordinerende utvalg ikke mandat til å gjen­

nomføre planer. Komiteen hadde et to-delt mandat:

- Utarbeide en nasjonal handlingsplan for HEMIL.

- Gi råd om gjennomføring og oppfølging av HEMIL-planen.

I august -87 la HEMIL-komiteen fram sin handlingsplan for innsats­

området. Den ga råd om mål for avgrensing, gjennomføring og opp­

følging av HEMIL. I arbeidet med planen hadde komiteen møter med representanter fra relevante departementer samt kontakt med de ulike forskningsråd (Handlingsplanen).

Den nye nasjonale komiteen (fra 01.01.1990) skiller seg fra den forrige HEMIL-komiteen, både med hensyn til oppnevning og sam­

mensetning. Komiteen vil bestå av lederne for de ulike programstyre­

ne. De forskningsråd som ikke har leder av noe utvalg, oppnevner ett medlem til komiteen. Komiteen skal selv velge sin leder, komiteens mandat blir som før. Organiseringen av komiteen skal forbli slik til evalueringen av HEMIL er gjennomført. (Vedtak i NAVFs styre, fra referat fra NAVFs styremøte 13.09.89.)

Den forrige HEMIL-komiteen ba styret om en vurdering av komi­

teens fremtidige status i sin sluttrapport fra juni i år. HEMIL-komi­

teen selv mente FSU burde overta ansvaret for denne komiteen.

NAVFs styre besluttet imidlertid at NAVF ikke skulle si fra seg det koordineringsansvar for HEMIL som rådet var pålagt av myndighete­

ne.

I tillegg til HEMIL-komiteen inngår en rekke programkomiteer!

programstyrer i styringen av HEMIL: Under hvert hovedområde er de ulike delprogrammene organisert med separate programstyrer (sty­

ringsgrupper). Medlemmene i programstyrene er oppnevnt av forsk­

ningsrådene. Forskningsrådene (ikke HEMIL- komiteen) har formelt det overordnete ansvar for bevilgninger til og oppfølging av program­

mene. Programstyrene har sekretariater lagt til det fagmiljø eller forskningsråd som har den mest hensiktsmessige kompetansen på om­

rådet. Generelt gjelder det at programstyrene skal utarbeide planer, budsjett, innstille til stipend og ha ansvar for gjennomføring og framdrift. De har ikke bevilgende myndighet. Søknader om HEMIL­

midler går direkte til forskningsrådene og formidles så til angjeldende programstyrer. Enkelte programkomiteer som har et stort nedslagsfelt er inndelt i områdekomiteer (Furseth, 1988). De ulike

delprogramme-ne med tilhørende programstyrer er blitt etablert på ulike tidspunkter i årene 1987, -88 og -89.

Tabellen 6.1. nedenfor gir en oversikt over sentrale organisatoriske sider ved HEMIL: skisse over de ulike delprogrammene, hvilke forskningsråd som er involvert i hvilke programmer, når de ulike delprogrammene/programstyrene ble etablert, samt hvor sekretariate­

ne er lokalisert.

Fra tid til annen hører en at styringsstrukturen innen HEMlL-forsk­

ningen er uklar og konfliktfylt. I samtalene med to sentrale personer innenfor området blir dette bildet nyansert. Det blir bekreftet at orga­

niasjonen er særdeles sammensatt - men den er for så vidt funksjo­

nell, styringsstrukturen måtte nødvendigvis bli kompleks: HEMlL skulle være tverrfaglig - området måtte dermed også bli tverrorgani­

satorisk. «I dag ville en kanskje gått andre veier^» - uttaler en av in­

tervjuobjektene - «men i utgangspunktet forelå det få alternativer til den organisatoriske løsning som gradvis utviklet seg^». Det blir imid­

lertid understreket at styringsstukturen ikke bør anses som løs og til­

feldig, men vokst fram med rot i faglige og forskningspolitiske reali­

teter. Det har selvsagt vært stridigheter - blir det sagt - men diskusjo­

nene særlig på programstyrenivå - «har vært greie å avklare, de har ikke lammet beslutningene som fattes her, på tvers av både forsk­

ningsråd og fagområder». HEMIL-komiteen, derimot, har vært hjem­

søkt av ulike typer problemer:

De intervjuede peker på at komiteen hadde en noe uheldig start, den ble utnevnt først i 1987 og kom dermed sent på banen - hovedret­

ningslinjene for HEMIL var da i stor grad utformet. «For HEMIL­

komiteen ble det en nesten umulig oppgave å forsøke å koordinere noe som alt var i gang^». Komiteen la likevel ned et godt stykke arbeid med å stimulere, avgrense og profilere området - samt foreslå noen flere forskningstemaer. Utover dette har komiteen hatt relativt liten direkte myndighet, går det fram av intervjuene - komiteen har som nevnt ingen bevilgende myndighet - «manglende muligheter til å sty­

re ressursstrømmen gjør at komiteen ikke har noen reell innflytelse, det oppleves som vanskelig av medlemmene i komiteen.^» Til dette kommer interne problemer i HEMIL-komiteen, forteller en av infor­

mantene - heterogene interesser og markerte individuelle utspill har preget komite-arbeidet.

Ett aspekt er få styringsmuligheter for Nasjonal komite. Ett annet -går det fram av intervjuene - er finansieringsstrukturen som fra tid til

Tabell 6.1: Nasjonal komite og delprogrammer under HEMIL, delta­

kende forskningsråd, tidspunkt for når delprogrammene ble etablert og lokalisering av sekretariatene.

Områder Kilde: HEMIL-rapport, juni 1989 fra HEMIL-komiteen.

In document Evalueringsopplegg for hovedinnsatsområdene - En drøfting (sider 134-141)