Samlet kulturhistorisk vurdering:
3.4.7 Hammerdalens bygningsmiljøer - Nedre Verksgård
O histórico de contenciosos na OMC que registram pedidos de autorização para aplicar sanções reponta como excelente fonte para apreciar a eficácia desses mecanismos na tarefa de induzir o cumprimento. Conforme se observa no Anexo 3, contabilizam-se atualmente trinta e duas solicitações para retaliar, no âmbito de vinte e quatro controvérsias distintas287. Desse conjunto, metade dos requerimentos foram aprovados pelo OSC, mas em somente oito oportunidades as sanções foram realmente efetivadas.
É possível colher desdobramentos variados nas dezesseis ocasiões em que o pedido do reclamante não redundou em autorização para retaliar. Em dez delas, o procedimento arbitral para fixação do montante das sanções foi interrompido por ter sido alcançada solução satisfatória288. Em relação a outros quatro pedidos, ocorreu a suspensão do procedimento arbitral para aguardar decisão final do painel de implementação289. Já nos dois restantes, as partes solicitaram referida suspensão com a intenção de entabular negociações para uma solução mutuamente satisfatória290.
Na maioria desses casos, portanto, a ameaça de sanção mostrou- se exitosa para fomentar no reclamado condições políticas que permitissem um desfecho favorável para a divergência291. Em US-1916 Act, por exemplo, a medida inconsistente foi retirada imediatamente após o término dos trabalhos
287 Cada disputa que tenha recebido um número próprio no sistema da OMC foi computada aqui como uma controvérsia autônoma. Assim, por exemplo, o contencioso US-Offset Act (Byrd Amendment), que foi iniciado como DS217 e DS234, envolvendo reclamantes distintos, foi considerado como 2 controvérsias.
288 Compreendem as seguintes controvérsias: US-Softwood Lumber V (DS264), US-Softwood Lumber VI (DS277), US-Softwood Lumber IV (DS257), Japan-Apples (DS245), US-1916 Act (EC) (DS136), US-Copyright Act (DS160), US-1916 Act (Japan) (DS162), Canada-Dairy (US) (DS103), Canada-Dairy (New Zealand) (DS113) e Australia-Salmon (DS18).
289 Esses casos refletem acordos bilaterais para solucionar os problemas causados pelo “sequencing”, e dizem respeito a dois pedidos em US-Zeroing (Japan) (DS322) e dois pedidos em US-Cotton (DS267).
290 EC-Biotech Products (DS291) e US-Oil Country Tubular Goods Sunset Reviews (DS268). 291 Compartilhando dessa interpretação, Charnovitz declara que: “in some cases, such as Australian Salmon, the threat of WTO-authorized sanctions was probably instrumental in securing compliance by the defendant government”. CHARNOVITZ, Steve. Should the teeth be pulled?: an analysis of WTO sanctions. In: KENNEDY, Daniel; SOUTHWICK, James. The political economy
descritos no art. 22.6 do ESC292. Em Japan-Apples, pouco mais de um mês após a adoção do relatório do painel de implementação concluindo pela subsistência de irregularidades na legislação fitossanitária japonesa, e na iminência da retomada da arbitragem para apreciar as sanções, o Japão e o Estados Unidos fecharam acordo para encerrar o litígio293. Também em US-Softwood Lumber V, algum tempo após a adoção da decisão do painel de implementação assinalando a falta de cumprimento, Estados Unidos e Canadá colocaram término à discussão por meio de uma solução reciprocamente satisfatória294.
Nas dezesseis hipóteses em que o OSC chegou a conceder autorização para suspender concessões ou outras obrigações, observa-se um cenário variado. Em oito vezes, apesar da permissão para retaliar, e mesmo sem uma solução para o deslinde da controvérsia, o reclamante deixou de lançar mão de sua prerrogativa295. Nesses casos, a mera ameaça não se mostrou eficaz para convencer o reclamado a implementar a decisão da OMC. Interessante notar que, em sua maioria, quem figurava como reclamante eram PEDs, como Antigua e Barbuda, Brasil, Chile, Equador, Índia e Coréia. Somente em uma hipótese o pólo ativo estava ocupado por um PD, o Canadá. O fato demonstra cabalmente como os defeitos das sanções, na forma como esquadrinhadas atualmente, dificultam seu manuseio por PEDs. Mesmo nas oito situações restantes em que retaliações foram concretizadas é possível entrever as limitações dessas medidas, vez que nem sempre foram suficientes para induzir o reclamado a conformar sua conduta.
O conflito US-FSC é o exemplo mais bem sucedido do uso das sanções na OMC, muito embora sua solução tenha se arrastado por tempo considerável. Nele, o tratamento tributário especial concedido pelos Estados Unidos para certas empresas exportadoras (foreign sales corporations) foi considerado subsídio, em violação às regras da entidade (maio/2000). Em razão
292 WILSON. Bruce. Compliance by WTO members with adverse WTO dispute settlement rulings: the record to date. Journal of International Economic Law, cit., p. 399.
293 OMC. Japan – measures affecting the importation of apples: statement by Japan. 22 July 2005. WT/DS245/19. Genebra: OMC.
294 OMC. United States – final dumping determination on softwood lumber from Canada: notification of mutually agreed solution. 16 November 2006. WT/DS264/29. Genebra: OMC.
295US-Gambling (DS285), autorizações para Brasil, Chile, Índia e Korea em US-Offset Act (Byrd Amendment) (DS217), Canada-Aircraft (DS222), Brazil-Aircraft (DS46) e EC-Bananas III (Ecuador) (DS27).
da inércia dos Estados Unidos em reformar sua legislação, a CE recebeu chancela para suspender concessões em valor equivalente a US$ 4,043 bilhões anuais (maio/2003). Após aguardar um prazo adicional para a conformação do reclamado, a CE decidiu então iniciar a aplicação de sanções em uma fração do valor autorizado pelo OSC (março/2004)296. Assim, de maneira bastante criativa, determinou um aumento progressivo na tarifa de importação de produtos como brinquedos, jogos, equipamentos eletrônicos, gravadores de som e imagem, ferramentas e talheres de aço inoxidável, pedras preciosas e semipreciosas, algodão, cereais etc. A elevação tarifária inicial foi de 5%, com previsão de incremento mensal de 1%, até alcançar, no prazo de um ano, o teto de 17%.
A medida provou-se efetiva para estimular os Estados Unidos, alguns meses depois, a aprovarem mudanças legislativas (American Jobs
Creation Act of 2004, outubro/2004). Como conseqüência, a CE suspendeu a retaliação (janeiro/2005)297, solicitando, contudo, análise pela OMC da compatibilidade da lei com suas regras, devido à existência de disposições transitórias (grandfathering provisions) que mantinham os subsídios condenados até o fim de 2006. Uma vez comprovada a ilegalidade dessas disposições, a CE determinou fosse a aplicação das sanções retomada (março/2006)298. Todavia, nas vésperas de sua reintrodução os Estados Unidos promulgaram novo diploma normativo reparando as violações reminiscentes (Tax Increase Prevention and
Reconciliation Act of 2005, maio/2006), fazendo com que a CE deixasse de restabelecer as sanções299.
As peculiaridades da controvérsia US-Offset Act (Byrd
Amendment) também aparecem como bastante elucidativas do ponto de vista das
296 Official Journal of the European Union. Council Regulation (EC), N. 2193/2003 of 8 December 2003 establishing additional customs duties on imports of certain products originating in the United States of America. L 328/3, 17.12.2003.
297Official Journal of the European Union Regulation. Council Regulation (EC) No 171/2005 of 31 January 2005 amending and suspending the application of Regulation (EC) No 2193/2003 establishing additional customs duties on imports of certain products originating in the United States of America. L 28/31, 1.2.2005.
298 Cf. documento WT/DS108/AB/RW.
299 Official Journal of the European Union Regulation. Council Regulation (EC) No 728/2006 of 15 May 2006 suspending and conditionally repealing Regulation (EC) No 2193/2003 establishing additional customs duties on imports of certain products originating in the United States of America. L 127/1, 15.5.2006.
medidas de indução ao cumprimento. Por meio da Emenda Byrd, o governo dos Estados Unidos distribuía valores arrecadados com a imposição de direitos
antidumping e medidas compensatórias para as próprias empresas responsáveis por patrocinar essas investigações. Levada ao exame da OMC, a lei foi considerada incompatível com suas normas (janeiro/2003). A renitência do reclamado em proceder às mudanças necessárias fez com que oito reclamantes solicitassem permissão para suspender concessões, devidamente autorizadas pelo OSC, em montante proporcional aos valores ilegalmente repassados pelos Estados Unidos (novembro/2004). Nesse contexto, Canadá, CE300, México e Japão301 resolveram aplicar sanções, fundamentais na decisão do Congresso dos Estados Unidos aprovaram legislação que, dentre outras medidas, revogava a Emenda Byrd (Deficit Reduction Act of 2005, fevereiro/2006).
Não obstante a alteração, a nova lei somente atinge direitos recolhidos após 1º de outubro de 2007, o que redunda em problemas de transição: uma vez que nos Estados Unidos a distribuição desses direitos costuma perdurar por alguns anos depois de sua cobrança, os efeitos deletérios da violação devem permanecer ao menos até outubro de 2009302. Como corolário, CE e Japão indicaram que suas retaliações subsistirão enquanto os direitos cobrados de seus exportadores continuarem sendo transferidos para seus concorrentes nos Estados Unidos303 e 304. Canadá e México, por sua vez,
300A suspensão de concessões pela CE ocorre na forma de imposição de tarifa adicional de 15% sobre um leque de produtos agrícolas, têxteis, máquinas e papel, em valor reajustado anualmente, correspondente a US$ 36,9 milhões (maio/2006), US$ 81,19 milhões (maio/2007), e atualmente pouco mais de US$ 33 milhões. Jornal Oficial da União Européia. Regulamento (CE) N. 283/2008 DA COMISSÃO de 27 de Março de 2008 que substitui o anexo I do Regulamento (CE) n. 673/2005 do Conselho que institui direitos aduaneiros adicionais sobre as importações de certos produtos originários dos Estados Unidos da América. L 86/19, 28.3.2008.
301As retaliações do Japão iniciaram-se em setembro de 2005, na forma de aumento do imposto de importação em 15% para 15 artigos, como rolamentos e produtos de aço. Kyodo News International. Japan formalizes retaliatory tariffs on U.S. ball bearings, steel. Tóquio, 12 agosto 2005. Disponível em <http://www.highbeam.com/doc/1G1-135067154.html>. Acesso em 28/08/2008.
302 EU welcomes repeal of Byrd Amendment; regrets transition period. Disponível em <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2007/may/tradoc_134643.pdf> Acesso em 13/06/ 2008. 303 EU publishes revised smart sanctions to counter US Byrd Amendment. Disponível em <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/february/tradoc_137921.pdf>.
304 Japão decidiu estender até agosto de 2009 suas sanções contras os ESTADOS UNIDOS, reduzindo o percentual da alíquota do imposto para 10,6%, e o escopo dos produtos para duas espécies de rolamentos. Kyodo News International. Japan continues retaliation over U.S.
interromperam as retaliações em decorrência de decisão judicial esclarecendo que a Emenda não se aplica ao integrantes do NAFTA – North American Free
Trade Agreement305. Impende registrar ter sido essa a única oportunidade em que um PED implementou sanções.
Em EC-Bananas III (US), o regime de importação, distribuição e vendas de bananas da CE foi declarado inconsistente com as regras do sistema multilateral de comércio. Malgrado as inúmeras tentativas comunitárias em implantar um regime em sintonia com as determinações da OMC, todas suas alterações foram declaradas inadequadas pelos procedimentos do art. 21.5 do ESC, arrastando o impasse até os dias de hoje306. Em um dos vários desdobramentos verificados nesse caso, os Estados Unidos decidiram retaliar a CE por intermédio da imposição de 100% de tarifa de importação a produtos como óleo para banho, bateria para carros, cafeteiras, bolsas e carteiras (abril/1999)307. As sanções ficaram em vigor por mais de dois anos, mas foram posteriormente levantadas por acordo entre as partes (julho/2001)308.
Por fim, importa abordar o contencioso EC-Hormones, envolvendo a proibição da CE de importações provenientes dos Estados Unidos e Canadá referentes à carne bovina tratada com hormônios e que foi considerada contrária ao Acordo de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC. Provavelmente, o evento traduz-se no litígio mais duradouro da entidade, iniciado apenas um ano após sua criação (janeiro/1996) e ainda sem solução visível. Nele, ambos os reclamantes impuseram sanções contra a CE pouco tempo após o decurso do prazo para implementação da decisão (julho/1999).
A medida retaliatória dos Estados Unidos tomou a forma de impostos aduaneiros de 100% em produtos como carne bovina e suína, queijo
antidumping law. Tóquio, 22 agosto 2008. Disponível em http://www.manufacturing.net/News-
Japan-Continues-Retaliation-Over-US-Antidumping-Law.aspx?menuid=722. Acesso em 28.8.2008. 305 WILSON. Bruce. Compliance by WTO members with adverse WTO dispute settlement rulings: the record to date. Journal of International Economic Law, cit., p. 403.
306 A controvérsia está no segundo painel de implementação do art. 21.5 do ESC, iniciado pelo Equador, sendo que a CE apelou dessa decisão em agosto de 2008 (cf. documento WT/DS27/89). O conflito esteve perto do fim na Mini Ministerial de Genebra, em julho do presente ano, com um acordo satisfatório totalmente arquitetado. No entanto, a falta de consenso nos temas negociados na Rodada Doha, contexto no qual ele estava inserido, impediu sua formalização.
307 Federal Register. Vol. 64, No. 74, April 19, 1999. Notices, p. 19209 - 19211. 308 Cf. documento WT/DS27/58.
roquefort, foie gras, cebola, trufas, mostarda, chocolate etc309. O Canadá seguiu o mesmo caminho, porém restringindo o escopo dos bens afetados, que incluiu, dentre outros, carne bovina e suína, foies gras e pepinos. Em 2003, a CE reportou ao OSC uma nova diretiva (2003/74/EC) para justificar a proibição, baseada em estudos científicos inéditos. Alegou, com isso, a implementação da decisão e a necessidade de interrupção das sanções. Posteriormente, recorreu à OMC para ver declarada a ilegalidade das retaliações que ainda estavam em vigor (novembro/2004)310. O relatório do painel provocado pela CE, de maneira
equivocada311, condenou as sanções de Estados Unidos e Canadá
(março/2008)312. No entanto, o OA reverteu o entendimento, assegurando a possibilidade de manutenção das sanções até o fim do painel de implementação (art. 21.5 do ESC) e manifestando, com ineditismo, a “reponsabilidade compartilhada” entre os contendores de iniciar tal procedimento para verificar a consistência da nova medida (outubro/2008) 313.
3.3.2.4 CONCLUSÃO
A apreciação das sanções por meio dos critérios selecionados no capítulo 2 permite concluir que tais medidas, na forma como previstas atualmente pelas regras da OMC, não se mostram suficientemente adequadas para induzir o cumprimento de suas decisões. A capacidade das retaliações em estimular positivamente forças políticas em apoio ao objetivo de implementação, bem como
309 Federal Register. Vol. 64, N. 143, July 27, 1999. Notices, p. 40638-40641.
310 A CE alegou, por meio das disputas US-Continued Suspension (DS 320) e Canada-Continued Suspension (DS 321), que as novas circunstâncias introduzidas por sua diretiva impunham aos reclamantes, caso desejassem manter sanções, o dever de solicitar nova autorização para retaliar, condicionada a decisão de painel de implementação que declarasse a inconsistência do diploma normativo comunitário.
311 A posição parece ser compartilhada por Hudec que, fora do contexto da controvérsia, havia se posicionado defendendo que em hipóteses de novas medidas anunciadas pelo reclamado, a sanção deveria continuar em vigor até a decisão final do painel de implementação. HUDEC, Robert. Broadening the Scope of Remedies in WTO Dispute Settlement, cit., p.33.
312 Cf. documentos WT/DS320/R e WT/DS321/R.
313 Cf. documentos WT/DS320/AB/R e WT/DS321/AB/R. Para um breve sumário e considerações
da decisão, cf: International Economic Law and Policy Blog. PAUWELYN, Joost. Is the bloodbath in Hormones justified? 17/10/2008. Disponível em: <http://worldtradelaw.typepad.com/ielpblog/2008/10/is-the-bloodbat.html>. Acesso em: 19/10/2008.
a possibilidade de sua aplicação unilateral pelo reclamante, devem ser reconhecidas como aspectos salutares. Referidas vantagens, no entanto, tendem a ser ofuscadas por uma série de imperfeições, capitaneadas pelos elevados custos econômicos e políticos que o retaliante deverá suportar, bem como pela alta probabilidade de desvios na aplicação das sanções – que fazem com que elas não se revertam em benefícios instantâneos para os interesses afetados pela inadimplência, ou cobrem seu preço de setores não-relacionados. Em acepção ampla, as sanções também contrariam os princípios fundamentais do livre- comércio encontrados no alicerce da OMC. Nesse sentido é que Charnovitz pondera que os defeitos das retaliações superam seus proveitos314. A constatação é agravada quando se considera a perspectiva dos PEDs, que detêm poder de persuasão limitado para sensibilizar interesses a seu favor, principalmente devido à pouca representatividade de seu comércio vis-à-vis os grandes atores internacionais. Além disso, sua fragilidade econômica e política potencializa os impactos negativos que acompanham o manuseio das sanções.
O exame dos casos concretos também corroboram a conclusão. Como demonstrado, a controvérsia US-FSC figura como exemplo mais exitoso do recurso às sanções, contribuindo para que os Estados Unidos efetuassem as alterações legislativas necessárias para sua adequação. Apesar disso, o deslinde do conflito somente veio depois de cinco anos e meio do fim do prazo estipulado para o cumprimento, e em troca de inúmeros benefícios oferecidos aos interesses privados envolvidos315.
Por seu turno, as retaliações verificadas no âmbito de US-Offset
Act (Byrd Amendment), muito embora tenham possibilitado eliminar as principais distorções do comportamento dos Estados Unidos, não foram suficientes para reparar todas as irregularidades, que ainda subsistem. Inúmeros PEDs obtiveram o direito para retaliar no contexto dessa disputa; todavia, com exceção do México,
314 CHARNOVITZ, Steve. Should the teeth be pulled?: an analysis of WTO sanctions. In: KENNEDY, Daniel; SOUTHWICK, James. The political economy of international trade law: essays in honor of Robert E. Hudec, cit.,p. 627.
315 “In the most significant case – the Foreign Sales Corporation (FSC), the first attempt at implementation was clearly defective in part, and the second attempt could be achieved only through adoption of a massive tax bill filled with benefits for many companies. Even then, there were troublesome transitional provisions DAVEY, William J. The WTO: looking forwards. Journal
todos “preferiram” abrir mão da prerrogativa – comprovando os obstáculos que o instituto opõe a tais membros. A própria retaliação do México, muito provavelmente, apenas ocorreu devido à participação de outros co-retaliantes – o que permitiu a redução de seus custos políticos, que foram absorvidos por todos. Não à toa que o país latino-americano foi o último Membro a aplicar sanções. O diminuto valor das concessões mexicanas suspendidas, equivalente a US$ 6,1 milhões, também parece ter facilitado sua operacionalização.
Mencionadas dificuldades enfrentadas pelos PEDs também ficaram claras em EC-Bananas III: ambos Equador e Estados Unidos receberam autorização para retaliar, porém somente o segundo mostrou-se em condições para levar a ameaça adiante; mesmo permitindo-se ao Equador inéditas retaliações cruzadas em propriedade intelectual, sua utilização não resultou viável. As sanções dos Estados Unidos, que perduraram por mais de dois anos, não foi hábil para resolver a questão, que continua se arrastando nos corredores da OMC.
Por derradeiro, em EC-Hormones, cumpre salientar que as sanções aplicadas por duas das mais influentes potências do cenário internacional (Canadá e Estados Unidos), e que permanecem em vigor depois de mais de nove anos, ainda não conseguiram alcançar seu objetivo. É verdade que o caso envolve interesses sensíveis relacionados à saúde humana, alçados ao mais alto patamar de relevância para a CE; entretanto, tal constatação não invalida as observações conduzidas acima que apontam para as deficiências das sanções como medidas de indução ao cumprimento.
3.4 EFICÁCIA DAS MEDIDAS ATUAIS DE INDUÇÃO AO CUMPRIMENTO E