2.2. Stadieteori og stadiemodellar
2.2.3 Høien og Lundberg sin stadieteori og stadiemodell
O tópico 3.3 do presente trabalho foi dedicado a tratar do embate travado para a criação de uma política pública voltada ao estímulo da produção audiovisual brasileira e
112 A respeito desta questão ver GABLE, Richard W. Interest Groups as Policy Shapers. In: Government:
Pressure Groups and Lobbies (Sep., 1958). p. 84-93. ''Almost never does a public policy serve the interests of or result from the action of a single group. The more complex and controversial the decision, the more likely that a great number and variety of contending groups have participated in some way''.
das medidas tomadas com este objetivo, como a imposição de cotas de programação a serem observadas pelos canais distribuídos em pacotes para os usuários.
O primeiro ponto que merece maior atenção quando se analisa a legislação diz respeito especialmente a própria atuação da Ancine durante o processo legislativo e nos anos que o precederam. Como visto, no ano de 2003 a agência fora bastante questionada mesmo dentro dos círculos oficiais113 e graças a uma articulação política interna conseguiu sua manutenção e, a partir daí, sua vinculação ao Ministério da Cultura.
Entretanto, a questão referente à sua legitimidade deveria ir além, não se limitando apenas à seara governamental. Caberia, desta maneira, por seu próprio interesse, que se consolidasse como um agente capaz de influenciar a formulação de políticas para o setor, já sujeito à regulação por parte de outros entes específicos, de modo a reivindicar sua participação no desenvolvimento do mercado.
Para que se possa aprofundar esta noção de legitimidade e de sua necessidade, é importante deixar claro que a legitimidade é um traço fundamental para a existência de um regulador pelo fato de que somente desta maneira é capaz de influenciar o comportamento dos agentes regulados. Ou seja, além de haver uma necessidade evidente de que os demais atores o reconheçam, é fundamental que tais agentes estejam dispostos a se adaptar e a executar os comandos expedidos pelo regulador114.
Ressalte-se aqui que a legitimidade do agente não diz respeito unicamente à sua faceta normativa, ou seja, de que é legítimo porque sua existência está prevista em lei, mas vai além desse aspecto e pode ser considerada como o reconhecimento ou a credibilidade que adquire junto aos demais participantes do mercado e reguladores de um mesmo sistema jurídico.
Sobre esta questão:
''Legitimidade significa credibilidade e aceitabilidade social - uma percepção ou presunção generalizada de que as ações de uma entidade são desejáveis, adequadas, ou apropriadas [...] Mais especificamente, num contexto regulatório ou de governança, a declaração de que um regulador é legítimo significa que é percebido como tendo o direito de
113 Vide nota n.º100 e 101.
114 Nesse sentido: ''[...] all regulators [...] need legitimacy because legitimacy is a critical element in
motivating behavioural responses. Regulators require not only that others accept them, but that they change their behaviour because of what the organisations or standards say.''. BLACK, Julia. Legitimacy and the Competition for Regulatory Share.LSE Working Papers 14/2009. p. 13.
regular tanto por aqueles que busca regular, quanto por aqueles em nome de quem regula''115. (tradução livre)
Assim sendo, mais do que a disposição por parte da agência em desempenhar suas atividades, suas ações deveriam encontrar respaldo junto à esfera administrativa e aos agentes regulados, para que pudesse fortalecer sua pauta própria, avançar seus projetos e ser levada em consideração nos processos decisórios.
Deste modo, a idéia da Ancine de promover uma política voltada à indústria nacional de audiovisual dependia necessariamente de sua capacidade de angariar apoio político por parte de grupos que pudessem encontrar nela um meio de também se fazer representar, um canal pelo qual seria possível que se comunicassem diretamente com tais instâncias de deliberação.
É aqui que os grupos ligados aos produtores nacionais ganham importância para a construção da nova legislação e da formulação da política de cotas de programação do modo pelo qual ocorreu. Isso porque havia por parte destes uma demanda justamente pela adoção por parte do Estado de medidas desta natureza. Como foi demonstrado, inclusive, a aproximação entre Ancine e este grupo específico se deu por meio de uma série de reuniões coordenadas por esta, em que foi exposto o desejo de assim proceder.
Interessante verificar o que afirma BLACK a esse respeito e sua interseção com a questão da legitimidade:
''[Existem] três tipos de razões [para que se adquira] aceitação social [legitimidade]: pragmáticas, morais e cognitivas. Legitimidade pode ser pragmaticamente baseada: a pessoa ou grupo social percebe que a organização perseguirá seus interesses direta ou indiretamente. Pode ser baseada moralmente: a pessoa ou o grupo social percebe os objetivos e procedimentos da organização como moralmente apropriados. Finalmente, pode ser cognitivamente baseada: a organização é aceita como necessária ou inevitável''116·. (tradução livre)
115 Idem. p. 9. 116 Idem. p.10.
Existe aqui, portanto, uma convergência entre os interesses de ambos. Notadamente, o primeiro passo dado pela agência foi o de se aproximar dos agentes que busca representar, visto que originalmente a Ancine foi concebida como uma agência voltada ao desenvolvimento e fomento da atividade cinematográfica brasileira. No que tange aos produtores nacionais, a obtenção de apoio institucional seria determinante como uma plataforma para participação na criação de uma política pública voltada a atender seus anseios.
Trata-se também de uma questão de oportunidade e de conjuntura, que podem significar o sucesso ou fracasso na aprovação de determinada demanda. Como afirma GABLE:
''Grupos de interesse constantemente se esforçam para moldar políticas públicas. Um grupo de interesse pode ser bem sucedido na formulação de uma política quando for capaz de identificar sua concepção sobre as necessidades do momento com as atitudes prevalecentes ou predominantes de um número de públicos e quando tem acesso aos principais centros de decisão sobre políticas no governo. '' 117. (tradução livre)
Encontrava-se, deste modo, diante de um contexto favorável a esta aproximação, facilitado ainda mais pela própria composição da agência. Vale ressaltar que durante este processo ocorreu a nomeação de Manoel Rangel como Diretor-presidente da agência. Rangel tinha ligação com a indústria cinematográfica e com a produção independente em razão de anteriormente ele próprio ter sido diretor e produtor independente. Conhecendo as nuances do setor, poderia (e de fato tinha como objetivo) contribuir para seu desenvolvimento, fazendo com que sua agência guinasse neste sentido.
Este fenômeno pode ser descrito através do conceito bastante difundido de 'revolving door' (porta giratória, numa tradução literal). A definição é bastante usada quando se trata de setores regulados para designar o processo de migração que ocorre entre funcionários de uma agência para o setor e vice-versa. Ou seja, quando o ocupante de um cargo na administração previamente trabalhava no setor que pretende regular e quando o exercício de um cargo na Administração é encarado como um treinamento
117 GABLE. Richard W. Interest Groups as Policy Shapers. In: Government: Pressure Groups and Lobbies
básico para que posteriormente seu ocupante possa efetivamente atuar na indústria118, aumentando as chances de captura da agência.
Conforme BRAITHWAITE et al. identificam, há três elementos fundamentais que podem servir como parâmetros de avaliação a respeito do 'grau' de captura da agência, tais sejam: a identificação com o setor regulado, simpatia em relação aos problemas enfrentados pelos agentes deste setor e, por fim, ausência de severidade na aplicação de eventuais sanções119.
Evidentemente, estas noções podem adquirir uma conotação negativa, sugerindo que há a submissão de uma agência governamental por grupos de interesse que subvertem os objetivos daquela em seu favor. Entretanto, deve-se registrar que não se tem tal intenção aqui.
Porém, independentemente disso, é interessante constatar, sem que se faça qualquer juízo de valor a respeito dessa questão, que os dois primeiros fatores elencados acima, vale dizer, identificação com o setor e compreensão dos problemas, estão presentes neste caso. Não há como se negar que a presença de um ex-integrante do setor liderando a agência favorece a aproximação descrita, além do fato de que sua expertise adquirida durante os anos de atuação no mercado o confere uma vantagem para a tomada de decisões, já que conhece as dificuldades e desafios ali presentes.
O que se busca demonstrar aqui é exatamente os fatores que confluíram para a formação desta coalizão entre a agência e o setor regulado de modo a garantir a ambos maior poder de barganha e capacidade de influenciar a formulação de normas específicas de acordo com suas demandas.
Estes fatores permitiram que se consolidasse, primeiramente, a idéia de que a Ancine deveria possuir mais espaço como órgão regulador e, posteriormente, de que havia a necessidade de se estruturar algum tipo de política setorial voltada ao estímulo ao desenvolvimento do mercado brasileiro, coordenada por ela. Conforme já foi destacado aqui quando se tratou do processo legislativo, as manifestações dos
118 Para maiores detalhes sobre este efeito, ver BRAITHWAITE, John, MAKKAI, Toni. In and out the
revolving door: making sense of regulatory capture. In: Journal of Public Policy. Vol. 12, n. 1. Jan-Mar. 1992. p. 61 - 78.
119 Idem. Ressalve-se, na verdade, que no artigo citado o autor apresenta uma pesquisa empírica
realizada na Australia em que propõe que aquilo que se entende como os efeitos prejudiciais da captura não são necessariamente tão graves quanto se os apresenta normalmente, afirmando, inclusive, que, com base nos dados coletados, o efeito 'revolving door' não é suficiente para explicar a captura ou corrupção em determinado órgão administrativo. Mais do que isso, o contato entre regulador e regulado não necessariamente representa algo a ser evitado.
parlamentares, mesmo quando se opuseram às cotas de conteúdo, ainda assim reconheceram que ''não há dúvidas de que o Estado deva incentivar a produção de conteúdo audiovisual brasileira, fomentar essa indústria e resguardar a cultura nacional''120. Discordava-se apenas do meio pelo qual isso seria realizado.
A partir daí, a atuação em conjunto de produtores nacionais e da Ancine foi determinante para a criação do sistema de cotas de programação imposto aos agentes do setor. Tendo como premissa as questões apontadas neste tópico, bem como o desenrolar do processo legislativo, verifica-se que o texto final da legislação atende aos interesses de ambos.
Aos produtores nacionais foi garantida uma política específica que os garante uma demanda fixa por produções de sua autoria, bem como lhes deve ser assegurado acesso obrigatório aos canais de distribuição de conteúdo. Garante-se ao mesmo tempo público e demanda por quem exibe, o que indubitavelmente impulsiona o desenvolvimento e consolidação de um mercado nacional de audiovisual.
A Ancine, por sua vez, finalmente estabelece-se no setor, pois, como visto, passa a fiscalizar diretamente alguns segmentos do mercado, torna-se responsável pela efetivação da política de cotas e divide a competência regulatória do mercado de audiovisual com a Anatel. Conseguiu, portanto, além da legitimidade perante o grupo que representa, o reconhecimento pelos legisladores (ou ao menos de sua maioria) de que sua atuação é importante para o desenvolvimento e promoção da cultura nacional e, por via de conseqüência, garantiu a preservação desta posição por meio da legislação. Remetendo-nos a classificação de BLACK explicada acima, expande sua legitimidade, desta maneira, para as esferas: moral, já que os fins que persegue passaram a ser considerados legítimos; cognitiva, pois diante da criação da política de cotas torna-se naturalmente necessária; e também normativa, já que detém autoridade legal para imposição de sanções.
Por estas razões, entendo que apesar de a criação de uma política para o audiovisual ter importantes desdobramentos sobre a organização do mercado e favorecer a produção nacional, sua principal característica é o fortalecimento da Ancine, nos termos elencados acima. Perceba-se que o sistema de incentivos criado tem a previsão de encerrar-se após doze anos de aplicação (art. 41), de modo que os benefícios
aos produtores nacionais podem cessar, ao passo que com muita dificuldade o mesmo ocorrerá com as atividades da agência.
Tal questão nos leva a outro ponto importante a respeito da legislação, este um pouco mais problemático, mas diretamente ligado às considerações já feitas. Sabe-se que a Ancine nasceu com a finalidade de fomentar o cinema nacional e que, posteriormente, passou a abranger também segmentos ligados à televisão e ao audiovisual como um todo. Com um forte apoio dos produtores nacionais foi capaz de influenciar a reforma do setor de televisão por assinatura e criar uma política pública voltada a seu desenvolvimento que, acima de tudo, representa seu fortalecimento como entidade administrativa.
Diante disso, é fundamental que haja algum tipo de preocupação com os resultados apresentados por esta política ou com sua reavaliação futura. De fato, há dispositivos legais determinando que devem ser apresentados relatórios e planos de trabalho a respeito de suas atividades, mas ainda assim o questionamento não deixa de ser razoável.
Retornando novamente ao processo legislativo, verificamos que o que embasou a criação deste mecanismo de incentivo aos produtores nacionais foi um diagnóstico bastante específico a respeito das peculiaridades do contexto nacional.
De acordo com esta análise o mercado brasileiro era concentrado e verticalizado. Isso significa que um número reduzido de players controlava várias atividades da cadeia produtiva do setor, o que lhes conferia o poder de adotar ações discriminatórias com relação a outros concorrentes. Levando-se em conta ainda as restrições existentes para entrada no segmento de distribuição, tem-se que o acesso ao mercado era bastante restrito. Em virtude disso, quaisquer agentes que não estivessem ligados a estes grupos acabavam excluídos dos processos de mercado e não conseguiam manter ou expandir suas atividades, numa espécie de círculo vicioso121 que impedia o desenvolvimento efetivo do mercado, justificando a intervenção estatal para alterar este quadro.
Assim sendo, através dos dispositivos da Lei 12.485 de 2011 se estabeleceu um sistema que, ao garantir o acesso das produções nacionais às grades de programação da
121 Este ´círculo vicioso' difere-se daquele exposto no modelo de Rosenstein-Rodan - Nurkse , mas é
possível traçar um paralelo entre ambos, já que a solução proposta é a de uma intervenção estatal capaz de impulsionar o setor e de alterar estas condições de mercado, garantindo a formação e consolidação do mercado. MARTINUSSEN, J. State, Market & Society: a guide to competing theories of development. London & New York: Zed Books, 1997. p. 58. (vide nota 48).
televisão por assinatura, bem como uma demanda fixa por tais produtos, permite também uma maior diversificação do mercado e sua consolidação.
Vale dizer, afirmava-se que por conta das características existentes anteriormente no setor, seria inviável que somente a atuação dos agentes via mercado pudesse efetivamente alterar aquela situação, de modo que a regulação introduzida tem como finalidade criar um ambiente capaz de viabilizar as atividades dos produtores num primeiro momento, para que, posteriormente, depois de estabelecidos, possam atuar por conta própria, independentemente da intervenção estatal.
Logo, a grande dificuldade reside justamente neste ponto. A questão fundamental a respeito desta política é de como garantir que esta transição ocorra efetivamente. Em outras palavras, de que modo é possível assegurar que esta política pública será capaz, por meio dos incentivos descritos, de desenvolver a indústria de audiovisual brasileira, sem se perpetuar através de novas medidas protetivas em nome de um estágio de desenvolvimento que não é alcançado, criando, assim, um novo círculo vicioso em torno destas medidas de incentivo?
FARACO também expressa estas preocupações ao afirmar que:
''São incertos os resultados que serão alcançados pelo sistema de cotas. A existência de cotas ou reserva de mercado na base de uma política industrial não é garantia de desenvolvimento da indústria nacional, em especial quando não for acompanhada de contrapartidas e obrigações de investimento por parte dos seus beneficiários. É o que ocorre com o modelo implantado pela Lei 12.485/11. O seu caráter temporário não altera essa circunstância, pois os beneficiários das cotas sempre podem contar com a possibilidade de prorrogações desse prazo sob o argumento de que a indústria precisa de mais tempo para se consolidar. ''122.
Quando nos deparamos com a última frase do trecho destacado a respeito da possibilidade de prorrogação dos prazos em que a reserva de mercado deve ser observada e a confrontamos com as constatações a respeito da relação de proximidade
122 FARACO, Alexandre Ditzel. Novo marco regulatório da televisão por assinatura. In.: Revista de Direito
entre os beneficiados pelo sistema de cotas e a agência reguladora o problema apontado ganha uma nova dimensão.
Ressalte-se novamente: não se trata aqui de afirmar que a atuação da agência está comprometida ou submetida aos interesses de grupos específicos, mas tão somente de afirmar que, diante do histórico de ação conjunta, é possível que futuramente se veja pressionada por este grupo a atender suas demandas em mais uma ocasião123.
Por estes motivos é que um dos desafios principais para a aplicação da nova lei consiste basicamente em como evitar que esta política pública seja desviada de seus objetivos para se tornar um instrumento de rent-seeking124 nas mãos de agentes específicos, sem que tenha dado conta de efetivamente desenvolver o mercado de audiovisual brasileiro.
Assim sendo, é necessário que se dispense atenção especial ao risco inerente à adoção de medidas desta natureza. Como define SUNSTEIN, para que não se transforme em uma 'self-defeating regulatory strategy', ou seja, estratégias que alcançam um fim precisamente oposto àquele inicialmente intencionado125.
Indo além na discussão proposta acima, pode-se inferir que, conforme aponta LEVMORE, o único modo de mitigar a existência de comportamentos rentistas é a de nunca subsidiar ou beneficiar uma indústria específica, nem de impor medidas ou tarifas destinadas a proteger esta indústria126.
Ainda:
123 É evidente que a atuação de grupos de interesse não ocorre somente em processos legislativos
propriamente ditos. Nesse sentido: '' This does not mean that groups have turned their attention away from the legislatures; they act, rather, on different stages at different times, or on several stages simultaneously'' (LANE, Edgar. Interest Groups and Bureaucracy. In: Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 292, Bureaucracyand Democratic Government (Mar., 1954), p. 104- 110).
124 Rent-seeking pode ser conceituada como a obtenção de resultados econômicos através do exercício
de uma atividade que não oferece contrapartida àquele que suporta os custos da transação econômica. Do ponto de vista estritamente econômico não é uma atividade que simplesmente consome recursos escassos em favor de um agente determinado. A respeito do tema: BUCHANAN, James M. Rent seeking and profit seeking. In: The Logical Foundations of Constitutional Liberty. The Collected Works of James M. Buchanan. v. 1. Indianapolis: Liberty Fund, 1999. p. 103 - 115.
125 SUNSTEIN, Cass. Free Markets and Social Justice. Oxford University Press: New York, 1997. p. 271. As
mesmas definições também podem ser encontradas no artigo publicado pelo autor intitulado ''Paradoxes of the Regulatory State. In: The University of Chicago Law Review. v. 57. n. 2. 'Administering the Administrative State'. Spring, 1990. p. 407 - 441.
126 LEVMORE, Saul. Interest groups and the problem with incrementalism. In: University of Pennsylvania
Law Review. v. 158. n. 3. Fev, 2010. p. 815 - 858. '' government would discourage rent seeking if it could somehow precommit never to subsidize an industry and never to impose licensing requirements or tariffs that protect an industry'' (p. 851).
''Legislação protecionista [ou protetiva] às vezes é justificada na teoria como capaz de auxiliar indústrias domésticas a se desenvolverem em importantes forças competitivas, mas, na verdade, protecionismo pode induzir a acomodação e ao final fazer com que o objetivo de promover a competitividade em nível internacional fracasse. '' 127. (tradução livre)
Esta noção de que deve haver um compromisso com resultados em conjunto com a promoção de uma política desta natureza ganha mais sentido ainda quando consideramos o histórico da atuação estatal neste setor. Desde os primórdios do setor existe a noção consolidada de que é papel do Estado fomentar e estimular a atividade128 e são diversas as iniciativas tomadas neste sentido ao longo das últimas décadas.
Dentre as entidades criadas com o objetivo de promover a atividade cinematográfica e de produção nacional podemos remontar ao Instituto Nacional de