A Constituição de 1988, intitulada de “Cidadã”, representa um marco na história política pátria, posto que através de grande pressão popular, a sociedade conseguiu inserir no Regimento da Assembleia Nacional Constituinte de 1987, o instrumento de Emenda Popular, que veio a permitir o encaminhamento de inúmeras sugestões, emanadas dos mais variados segmentos da sociedade, ao texto da nova Constituição, com vistas à elaboração do texto jurídico político nacional.
135 (...) a iniciativa popular é tida como atribuição, direito político, faculdade, poder ou ato de iniciar o processo
legislativo, concedido a determinado número de cidadãos. Como prerrogativa outorgada pelo ordenamento aos cidadãos, constitui-se em direito político de iniciar o processo legislativo. Em um segundo momento, como faculdade já exercitada, configura-se em ato promovido por um conjunto de cidadãos, visando a dar início ao processo de elaboração das normas legais. DUARTE NETO, José. A iniciativa popular na Constituição federal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 107.
136 Nos Estados Unidos da América, a iniciativa popular foi acolhida pela primeira vez em 1858, no Estado de
Dakota do Sul, embora tenha sido o Estado de Oregon, em 1904, o pioneiro no uso dessa técnica de democracia semidireta. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10 ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 291.
Hodiernamente, a Iniciativa Popular encontra-se inserida no Estado Constitucional, onde a atividade legislativa, antes exclusividade do parlamento, foi descentralizada para outras entidades, a exemplo dos órgãos do Poder Executivo e Judiciário, evoluindo para permitir a participação dos cidadãos. No aspecto sociológico do Processo Legislativo, percebe-se que, o instituto da Iniciativa Popular atua como instrumento de lobby137 da
sociedade, ou como forma de esta exercer o seu legítimo direito de resistência, ante as arbitrariedades do poder estatal.
A Iniciativa Popular consiste, portanto, na propositura de projetos de lei por parte do povo, desde que cumpridos os requisitos constitucionais. Assim, nos termos do art. 61, § 2º138,
da Constituição, havendo a assinatura de pelo menos 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuídos em, no mínimo, 5 (cinco) Estados, com não menos de 0,3 % (três décimos por cento) dos eleitores de cada um deles, pode ser apresentado projeto de lei elaborado pelo povo à Câmara dos Deputados.
Observa-se que, a Iniciativa Popular139 de lei é um meio de permitir ao povo a
participação efetiva na feitura das leis, sendo um instrumento bastante eficaz de concretização da Democracia Participativa. Nesta perspectiva, ela é, também, importante fator de inclusão social, na medida em que proporciona o sentimento de cidadania.
Registra-se que, o instituto da Iniciativa Popular das leis foi institucionalizado na Constituição Federal de 1988 para ser exercida nas três esferas estatais – federal, estadual e municipal – (CF, arts. 14, III, 27, § 4º, 29, XIII, e 61, § 2º). Nas duas últimas esferas citadas, a previsão constitucional desta deverá ser disciplinada, respectivamente, por lei estadual e pela lei orgânica do município.
137
Lobby (do inglês lobby, ante-sala, corredor) é o nome que se dá à atividade de pressão, movida individualmente ou por um grupo de pessoas e/ou organizações, que tenta influenciar, ostensiva ou secretamente, as decisões do poder público, em especial do Legislativo, em favor de interesses privados. Fonte de Consulta: HOLANDA, Aurélio Buarque de. Dicionário da língua portuguesa. 5 ed., São Paulo: Positivo, 2010.
138
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm >. Acesso em: 27 de março de 2013.
139 Por iniciativa popular legislativa entende-se sempre o mesmo mecanismo, que inclui um processo de
participação complexo, desde a elaboração de um texto (das simples moções ao projeto de lei ou emenda constitucional formalmente articulado) até a votação de uma proposta, passando por várias fases da campanha, coleta de assinaturas e controle de constitucionalidade. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. 3 ed. São Paulo: Ática, 1998, p. 33. [Ensaios, 136]
Na doutrina abalizada consta-se que, no que concerne à Iniciativa Popular, alguns autores consideram o tipo de texto a ser apresentado à Casa Legislativa e, assim, fazem distinção quanto às formas140 de iniciativa. Na ótica de Almino Affonso a iniciativa popular,
conforme o nível de sua elaboração, classifica-se em: articulada ou por moção. Na primeira, o projeto subscrito pelo povo é apresentado, como é de praxe no Legislativo, mediante sucessão de artigos que conformam a proposição; na segunda, isto é por moção, equivale a uma petição mediante a qual a cidade pleiteia, junto ao Parlamento, a elaboração de um projeto de lei sobre assunto que vai especificado.141
Quanto à forma, adotou o legislador brasileiro a articulada, através da qual o projeto de lei apresentado ao parlamento pela entidade promotora deve ser redigido através da disposição do texto em artigos. Doravante, o momento da formulação da proposição envolve cuidado apurado com o aspecto redacional do projeto, cujo teor de conteúdo, embora não necessariamente deva ser dotado de terminologia estritamente jurídica, requer, contudo, o uso de linguagem adequada, clara e correlata à materialidade do interesse social almejado.
Os proponentes da Iniciativa Popular deverão vislumbrar por ocasião da formulação o atendimento de questões de ordem formal e de conteúdo, porquanto, perquirir o êxito da proposta atrelado a um mínimo de adequação à técnica legislativa, tão necessária à regulamentação normativa. Importante apontar que, nos Estados142 aos quais é permitida a
proposição de projetos por moção é designado um órgão, cuja competência fulcral diz respeito à formatação legal do projeto, sendo responsável pela articulação mais amadurecida da ideia nuclear esboçada pelo povo que a peticionou, embora levante sérios questionamentos filosóficos quanto ao grau de imparcialidade que se faz necessário para o desempenho de tal atribuição legal.
140 Distinguem-se duas formas de iniciativa: a não formulada e a formulada. Esta consiste na apresentação de
projeto popular ao órgão legislativo, num texto em forma de lei, redigido de maneira articulada, pronto para ser submetido à discussão e deliberação. Pela iniciativa não formulada apresenta-se um documento contendo a matéria e as diretrizes gerais, cabendo ao Legislativo dar forma ao seu conteúdo. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 38 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 124.
141 AFFONSO, Almino. Democracia participativa: plebiscito, referendo e iniciativa popular. In: Revista de
Informação Legislativa. Brasília, ano 33, n.132, out./ dez. de 1996, p. 24. Disponível em: <http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/10368_Cached.pdf>. Acesso em: 27 de março de 2013.
142 Nos Estados Unidos, essa questão é contornada pela atribuição, obrigatória, ao Procurador-Geral do Estado,
da redação e do título da proposta. Na Suíça, existem as duas possibilidades. E quando a proposta é apresentada como moção, o Parlamento deve elaborar o texto final. Na Itália, são os promotores da iniciativa que definem os termos da questão a ser submetida à votação popular. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. 3 ed. São Paulo: Ática, 1998, p. 180. [Ensaios, 136]
No Brasil, o sistema político adotado pela Constituição Federal de 1988 para o parlamento é bicameral143
, composto de duas Casas Legislativas – a Câmara dos Deputados e o Senado – ambos formando o Congresso Nacional. Nesse sistema, a proposta de projeto de lei pode ser apresentada em qualquer uma delas, funcionando uma como Casa iniciadora e a outra assume a condição de Casa Revisora.
Todavia, a Constituição vigente deu prioridade à Câmara dos Deputados para iniciar o processo legislativo ao dispor que a discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na referida Casa (art. 64, caput). Já quanto à iniciativa popular poderá ser exercida, mediante
a apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei (§ 2º do art. 61).
Verifica-se que, no ordenamento jurídico pátrio, o Parlamento não está obrigado a converter em lei o projeto de iniciativa popular, pois não há previsão normativa neste sentido, garantindo-se apenas à apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por cidadãos, nos termos constitucionais. Desse ponto de vista, ainda que, no aspecto formal, a Iniciativa Popular resuma-se a meras tentativas de seu exercício no âmbito federal, deve-se considerar o êxito dessas iniciativas ou tentativas destas, que se consumaram em novas leis de interesse da sociedade brasileira.
Notadamente, ao se debruçar na tradição brasileira do processo legislativo torna-se flagrante a sobrevalorização da atuação das Casas Legislativas, sobretudo, da Câmara dos Deputados, que detém a prerrogativa de até mesmo providenciar correções de técnica e eventuais impropriedades redacionais em projetos de Iniciativa Popular. Tal previsão encontra-se disposta na Lei nº 9.709 de 18 de novembro de 1998144, que praticamente, estresiu
os termos já estabelecidos no art. 14 da Constituição Federal de 1988, quanto à definição do instituto da Iniciativa Popular e, ainda, dos seus requisitos fundamentais.
143 Explica-se: instituído o Estado brasileiro segundo um modelo federal, a opção pelo sistema bicameral de
representação legislativa visa resguardar um balanço entre as diferenças populacionais de cada unidade territorial e a necessária igualdade entre os Estados-Membros como integrantes da Federação. A partir deste quadro, o Senado Federal asseguraria a expressão de tal igualdade, na medida em que cada um dos Estados-Membros tem representação idêntica (três senadores). Já a Câmara dos Deputados deve refletir exatamente as diferenças populacionais, contando os maiores contingentes com número mais elevado de representantes. MARTINS, Fernando Barbalho. Do direito à democracia: neoconstitucionalismo, princípio democrático e a crise no sistema representativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 90-91.
144 Art. 13 A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito
por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. § 1o O projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto. § 2o O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação. Lei nº 9.709 de 18 de novembro de 1998. Regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9709.htm>. Acesso em: 27 de março de 2013.
Vê-se, aparentemente, a medida infraconstitucional como de boa índole, cuja cautela de pugnar pela preservação do conteúdo do projeto articulado, em desfavor de possíveis vícios de forma, deixando ao legislador a obrigação de operar a correção de técnica contribui para a continuidade das fases de análise/discussão de projetos oriundos do seio social, mas que nem sempre terão a qualidade jurídica esperada de um texto normativo, principalmente, quando comparado à produção legislativa regular.
Em verdade é preciso desmistificar a atuação legislativa no país, posto que a sua suposta excelência é no mínimo questionável à luz da Ciência Política, tendo em vista que o perfil do legislador típico não perfaz um modelo de intectualidade e notório saber jurídico. Infelizmente, é indubitável constar que muitos políticos não logram êxito nas eleições em função de seu currículo, mas tão somente pela conjugação de fatores subjetivos (carisma), econômicos (capital de campanha), midiáticos (publicidade). Assim, é falsa a premissa de que somente o parlamento apresenta condições intelectivas mais apropriadas à produção normativa, não devendo o povo manter-se subjugado a tal dogmatismo institucional.
Cumpre ressaltar que as inúmeras barreiras postas perante a sociedade para o exercício de tão importante prerrogativa constitucional conferida ao povo brasileiro tendem a desestimular a utilização desse instituto e, assim, transformá-lo em instrumento nominal dos cidadãos, em flagrante ofensa aos Direitos Fundamentais, cuja esfera de realização resta por prejudicada, pela supremacia das opções político-partidárias, que nem sempre embasam a elaboração de leis dotadas de alto grau de efetividade, capazes de materializar os valores da equidade, moralidade e Justiça Social.
Com base no levantamento preliminar de dados úteis à compreensão da problemática percebeu-se que, apesar as inúmeras dificuldades práticas, no que se refere ao trâmite e a executoriedade do instituto em comento, quais sejam: parca divulgação dos processos de elaboração normativa perante a sociedade; entraves técnicos quanto aos requisitos de proposição dos Projetos de Lei; dificuldade na coleta das assinaturas, etc, ainda, resta clarividente a máxima relevância da Iniciativa Popular como instrumento da Democracia Participativa. 145 Desta forma, corporifica-se como um verdadeiro instrumento condigno à
145 Reforça tal entendimento os argumentos elencados Sgarbi e Assad, que em defesa da participação popular
afirmam: 1- a democracia semidireta ou participativa é um processo permanente de educação para a cidadania ativa; 2- o regime democrático é fortalecido com a cobrança e controle da população; 3- corrige os vícios de sistemas de governo desassociados da opinião pública; 4- os pequenos partidos, apoiados pela opinião pública, são fortalecidos; 5- no âmbito municipal, o cidadão pode decidir sobre questões que lhe dizem respeito; 6- criação de novas lideranças a partir de pequenas comunidades; 7- fonte de legitimação e recuperação da esfera política, podendo evitar cisões. SGARBI, Adrian; ASSAD, Christianne Cotrim. Democracia Semidireta no Brasil, Plebiscito, Referendo, Iniciativa Popular Legislativa. In: Teor Comunicativo e Procedimento. Disponível em: <www.pucrio.br/direito/revista/online/rev05_adrian.html>. Acesso em: 27 de março de 2013.
vivência dos Direitos Fundamentais de Quarta Dimensão, cuja existência, ainda que tímida no Brasil vem corroborando para a concretização do ideal de Justiça Social enraizada na promoção da cidadania.