A necessidade de atrelar um quantitativo numérico para postulação de um projeto de Iniciativa Popular é alvo de celeuma no campo da técnica legislativa, tendo em vista a falta de consenso quanto à definição do percentual ideal de assinaturas. A própria experiência prática dos Estados, no plano do direito comparado é divergente, de modo que há aqueles que estabelecem um número fixo de eleitores (Suíça, Espanha e Itália) e há aqueles, tal qual os Estados Unidos da América, que preferem a fixação de um percentual de eleitores extraídos da última eleição geral, como pressuposto para admissão da proposta.
A questão, portanto, não é simplória, posto que se reveste de dois problemas emergentes, o primeiro implica no fato de que ao se estabelecer um patamar excessivamente alto, pode-se bloquear o próprio instituto da Iniciativa Popular, sendo empecilho ao seu exercício, já o segundo sugere que a fixação de um patamar muito baixo pode desencadear uma verdadeira avalanche de proposições, muitas vezes, até infundadas, fazendo cair em descrédito o instituto da participação popular.
A fixação de uma percentagem permite que o número mínimo de assinaturas necessário à iniciativa popular acompanhe a variação do número de eleitores alistados, sem necessidade de modificação do percentual. O estabelecimento de um número fixo, de uma unidade, favorece uma defasagem em relação ao aumento ou diminuição do eleitorado, como nas Constituições europeias de um modo geral. 146 Quanto à mecânica de coleta das
assinaturas observa-se que cada Estado confere um tratamento jurídico próprio, sendo alguns mais formalistas do que outros, em face à chancela do princípio da segurança jurídica.
A prática constitucional suíça não prevê maiores formalidades para a colheita de subscrições. Necessária uma lista figurando o nome do cantão e da comuna onde serão recolhidas, seguidas das firmas propriamente ditas. No entanto, deverão estar acompanhadas de certidões de autoridade competente dando conta de que os subscritores ostentam capacidade legal para o exercício dos direitos políticos. Ainda que não seja necessária a
146RIBEIRO, Hélcio. A Iniciativa popular como instrumento da democracia participativa, p. 25. Disponível em:
<http://www.mackenzie.br/fileadmin/Graduacao/FDir/Artigos/helcioribeiro.pdf>. Acesso em: 27 de março de 2013.
autenticidade das assinaturas, as listas contêm advertência quanto à responsabilidade penal no caso de falsidade. A partir de 1962 a legislação passou a exigir que do rol constasse o nome de três pessoas com a autorização para retirar o projeto uma vez apresentado, admitindo a desistência do processo legiferante. 147
Na Itália, a iniciativa das leis pode ser exercida, conforme reza o art. 71 da Constituição da República italiana148 promulgada em 27 de dezembro de 1947, por ao menos
cinquenta mil eleitores. Tal previsão legal encontra-se regulamentada no plano infraconstitucional pela Lei nº 352/ 1970, que, posteriormente, fora modificada pela Lei nº 459/2001, de maneira que o projeto provido das assinaturas dos eleitores proponentes (cidadãos inscritos nos cadastros eleitorais) deve ser apresentado ao presidente de uma das duas Câmaras (Senado ou Câmara dos Deputados).
No que diz respeito à coleta das assinaturas devem ser recolhidas sobre folhas convalidadas (sobre as quais foi reproduzido o texto do projeto). Ao lado das assinaturas dos eleitores, devem ser indicados, por extenso, o nome, o sobrenome, o lugar e a data de nascimento de quem assinou e a região em que se encontra o seu cadastro eleitoral ou, para os cidadãos italianos residentes no exterior, a sua inscrição no cadastro eleitoral do registro civil dos cidadãos italianos residentes no exterior (art. 8°, §§ 1º e 2º, da Lei nº 352, de 1970).149
147 BOCZAR, Sônia. Referendo e iniciativa popular na perspectiva dos modelos suíço e norte-americano.
Dissertação de Mestrado, Universidade de São Paulo – USP, 1994.
148 Art. 71. L'iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti
ai quali sia conferita da legge costituzionale. Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli. ITALIA. Costituzione (1947). La Costituzione della Repubblica Italiana. Disponibile in: <http://www.governo.it/Governo/Costituzione/2_titolo1.html>. URL consultato il 20 marzo 2013. Trad. [Art. 71. A iniciativa das leis pertence ao Governo, a cada membro das Câmaras e aos órgãos e entidades aos quais foi conferida pela lei constitucional. O povo exerce a iniciativa das leis, mediante a proposta, por parte de pelo menos cinquenta mil eleitores de um projeto redigido em artigos.]
149 A autenticidade das assinaturas dos cidadãos italianos é um quesito essencial para garantir a legitimidade da
iniciativa popular. Dessa forma, a legislação italiana, além de requerer assinaturas autênticas para validar a apresentação de projeto de lei apresentado pelos cidadãos, confere competência para autenticar as assinaturas a diversas autoridades a fim de viabilizar a verificação de autenticidade. Nesse sentido, podem autenticar essas assinaturas os tabeliães, os juízes de paz, os chanceleres e os colaboradores das chancelarias das Cortes de Apelação, dos tribunais e das cortes magistradas, os secretários da procuradoria da República, os presidentes das províncias, os prefeitos, os assessores municipais e provinciais, os presidentes dos conselhos municipais e provinciais, os presidentes e vice-presidentes dos conselhos das circunscrições, os secretários municipais e provinciais, os funcionários encarregados da prefeitura e do presidente da província. Essa competência recai também sobre os conselheiros provinciais e municipais que comuniquem a própria disponibilidade, respectivamente, ao presidente da província ou ao prefeito (art. 14, § 1º, da Lei nº 53, de 1990). Para os cidadãos eleitores residentes no exterior, a autenticação é feita pelo cônsul da Itália competente (art. 8°, § 3º, da Lei nº 352, de 1970). SANTOS, Luiz Cláudio Alves dos. A participação popular na iniciativa das leis no contexto da democracia representativa e da participação política no Brasil. Dissertação de Mestrado. Centro de Formação Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados – CEFOR, Rio de Janeiro, 2009, p. 80. Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados. Centro de Documentação e Informação. Disponível em: <http://db.camara.gov.br>. Acesso em: 27 de março de 2013.
Verifica-se que, com base no art. 48 da Lei nº 352/1970, uma vez ultimada a etapa da coleta das assinaturas, os responsáveis devem apresentar ao Presidente de uma das duas Casas o projeto de lei, munido das folhas com as assinaturas, do relatório explanatório (se não foi reproduzido nas citadas folhas), além da cópia da minuta de apresentação à Suprema Corte e da cópia do Diário Oficial no qual foi publicado o anúncio da iniciativa. Compete a tal Casa proceder à verificação e ao cômputo das assinaturas dos requerentes, a fim de admitir a regularidade do pedido.
Na esteira da experiência italiana, observa-se que as proposições de iniciativa popular cuja tramitação legislativa não tenha sido concluída na legislatura em que foram apresentadas são mantidas na ordem do dia da Casa na legislatura seguinte, sem que seja necessária a reapresentação, supondo-se, neste caso, que o projeto, na legislatura precedente, tenha sido aprovado na Comissão ou na Casa legislativa (art. 107, § 4º, do Regulamento Interno da Câmara dos Deputados).
A Constituição espanhola prevê em seu art. 87, inc. 3150, que caberá a uma lei orgânica
regular as formas de exercício e os requisitos para a apresentação de iniciativa popular, exigindo sempre o número mínimo de 500.000 assinaturas, com vistas à propositura do projeto de lei. Admite-se não somente a iniciativa formulada, como a simples, bastando à moção de cidadãos. Pela dicção normativa esboçada no dispositivo estão excluídas da iniciativa popular determinadas matérias próprias de lei orgânica, tais quais de caráter tributário ou de direito internacional, bem como a prerrogativa da graça.151
Na cultura norte-americana, percebe-se uma preocupação formal com o regramento da coleta das assinaturas correlatas aos projetos de iniciativa popular, sendo exceção os Estados
150 Artículo 87 1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la
Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. 2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. 3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. ESPAÑA. Constitución (1978). La Constitución española. Disponible en: <http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/index.htm> Consultado el 27 de marzo de 2013.
151 O projeto de iniciativa começa com um escrito endereçado à Mesa do Congresso dos Deputados, contendo o
texto formulado em artigos e as razões de sua admissibilidade. É atribuição da Mesa daquela câmara conhecê-la, admitindo-a ou rejeitando-a. Na última hipótese, a decisão admite tutela por meio do recurso de amparo. Ocorrendo a primeira hipótese, abre-se um prazo de seis meses, em que, obrigatoriamente, deverão ser recolhidas as 500.000 (quinhentas mil) firmas. Esse prazo pode ser prorrogado por outros três meses, e mesmo na prorrogação, não obtido o número de firmas exigível, haverá a caducidade do projeto. Somente os cidadãos espanhóis maiores de idade e inscritos perante o censo eleitoral são admitidos a lançarem suas assinaturas. A junta eleitoral central encarregar-se-á de verificar o preenchimento do número exigível de assinaturas, como também de certificar a sua validade. ZAPATA, Jorge Rodríguez. Teoría y práctica del derecho constitucional: estado, constitución, fuentes del derecho según la realidad comunitaria; contenido y garantias de los derechos fundamentales e instituciones básicas. Madri: Tecnos, 1996, p. 262.
de Michigan, Missouri e Nevada os únicos entes da Federação que não estabelecem regras rígidas de controle e fiscalização de seu recolhimento, a cargo de um servidor público, que deverá identificar os nomes, endereços e a própria condição de eleitores dos postulantes.
Uma vez cumpridas às formalidades preliminares, fica o projeto de iniciativa popular vinculado a um prazo regressivo, contado da data do próximo escrutínio para renovação dos mandados eletivos (legislativo e executivo), que ocorrem a cada dois anos, sendo compreendido com instrumento preparatório para a manifestação popular. Importante frisar que, na hipótese do projeto versar sobre iniciativa popular constitucional há a imposição de referendo obrigatório, qualquer que seja o ente federado.152
Focalizando o exame da problemática no Brasil, constata-se que o legislador constituinte optou pela fixação de um patamar de assinaturas em um percentual predefinido do eleitorado, com vistas a legitimar a postulação de um projeto de Iniciativa Popular. Tal exigência da subscrição de no mínimo 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por 5 (cinco) Estados, com não menos de 0,3 (três décimos por cento) dos eleitores de cada um deles (art. 61, § 2º, CF/88) foi capitulada pela doutrina abalizada como difícil de ser atingida153, sobretudo, devido aos detalhes procedimentais corolários da colheita
das assinatura, que a época da promulgação da Constituição somente poderia ocorrer, mediante processo manual, extremante, lento e suscetível de vícios de forma.
Apesar das dificuldades aparentes, que durante décadas prejudicaram a ampla utilização do instituto da Iniciativa Popular no país, é indubitável destacar à luz dos ditames da Nova Hermenêutica libertadora, potencializada pelo advento das novas tecnologias que, hodiernamente, facilitam o acesso das pessoas à informação, torna-se possível implementar
152 A não observância do prazo para depósito acarreta em alguns Estados a impossibilidade de aproveitamento
das assinaturas, enquanto em outros a mera relegação do referendo para a próxima votação. De qualquer maneira, a validade das assinaturas encontra-se igualmente sujeita a um prazo que, decorrido, as torna imprestáveis, impondo uma nova coleta. Nos Estados de Ilinois e Arizona, a validade perdura por vinte quatro meses, entre a data da colheita e a manifestação referendaria; na Califórnia, cento e cinquenta dias da data do lançamento do título e resumo do projeto, pelo Attorney General, até o seu depósito. Esse mesmo critério é empregado no Colorado e em Oklahoma, variando contudo o prazo, que é seis meses e novena dias. Em Michigan, um prazo assemelhado foi declarado inconstitucional, por restringir a iniciativa popular, e dessa maneira a participação popular. DUARTE NETO, José. A iniciativa popular na Constituição federal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 72.
153 Há nítida dificuldade para utilização da iniciativa legislativa popular. SILVA, José Afonso da. O processo
constitucional de formação das leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 162. Sendo rigorosas essas exigências, não será fácil sejam apresentados projetos de lei de iniciativa popular. Trata-se de instituto decorativo. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 208. Essa exigência dificulta a apresentação de propostas. FLEURY, Sonia. Iniciativa Popular. In: AVRITZER, Leonardo e ANASTASIA, Fátima (Org.). Reforma política no Brasil. Belo Horizonte. Editora UFMG, 2006, p. 26. Não restam dúvidas de que esse tipo de exigência torna bastante difícil o processo. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. 3 ed. São Paulo: Ática, 1998, p. 172. [Ensaios, 136].
ajustes procedimentais, que venham a solucionar definitivamente a letargia do processo de coleta das assinaturas, recorrendo-se, por exemplo a utilização de formulários eletrônicos e/ou cédulas digitais, cujas assinaturas poderão receber certificados digitais154, seguramente
associadas ao cruzamento de dados documentais do indivíduo, tais quais o número do CPF – cadastro da pessoa física e, principalmente, o número do título eleitoral do cidadão, sob o crivo do TSE – Tribunal Superior Eleitoral, para fins de fiscalização e validação, ao custo financeiro mais equânime, quando comparado ao processo tradicional e manual utilizado nas eleições periódicas em todo o território nacional.
É salutar destacar que o Brasil há alguns anos já demonstra preocupação com a criação de uma infra-estrutura de Chaves Públicas, com vistas à implementação de um sistema de certificação e confiança, capaz de atender as necessidades de usuários diversos, seja do próprio cidadão ou dos órgãos públicos. No plano da juridicidade, oportuno frisar a relevância da Medida Provisória nº 2.200/2001155, que instituiu a Infra-Estrutura de Chaves Públicas
Brasileira - ICP-Brasil156, para garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de
documentos em forma eletrônica, das aplicações de suporte e das aplicações habilitadas que utilizem certificados digitais, bem como a realização de transações eletrônicas seguras.
154 A maioria dos sistemas de voto via internet que estão sendo desenvolvidos exige que cada eleitor tenha um
“certificado digital”, um tipo avançado de conta capaz de “assinar digitalmente” qualquer documento gerado por computador, inclusive uma cédula. Durante o processo de assinatura digital, a cédula seria codificada, para que não possa ser lida (ou alterada) no caminho até o “local de votação virtual” (o servidor usado pela jurisdição eleitoral). Ao chegar ao servidor oficial, o potente computador, recorrendo a uma Autorização Certificadora de confiança, buscaria a “chave pública” do eleitor, usando a para decodificar a cédula criptografada. Se o arquivo da cédula for decodificada corretamente, o servidor oficial saberá seu voto foi enviado pela mesma pessoa que o assinou e se não foi violado desde que assinado. Duas das mais importantes propriedades que precisam ser estabelecidas pelo sistema de voto via Internet são a identidade autenticada e a inviolabilidade do voto. O uso de certificados digitais para gerar cédulas assinadas digitalmente torna possível determinar tanto a identidade do eleitor quanto a integridade do voto, num grau de certeza tão elevado que excede o que é utilizado pelos sistemas de voto tradicionais. FERGUSON, Martin. Estratégias do governo eletrônico: o cenário internacional em desenvolvimento. In: EISENBERG, J.; CEPIK, M. (Org.). Internet e política: teoria e prática da democracia eletrônica. Belo Horizonte: UFMG, 2002, p. 216-217.
155
Medida Provisória nº 2.200-2 de 24 de agosto de 2001. Institui a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, transforma o Instituto Nacional de Tecnologia da Informação em autarquia, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas_2001/2200-2.htm>. Acesso em: 27 de março de 2013.
156
Trata-se de um conjunto de técnicas, práticas e procedimentos a serem implementados pelas organizações governamentais e privadas com o objetivo de estabelecer os fundamentos técnicos e metodológicos de um sistema de certificação digital baseado em chave pública. Nos últimos dois anos acumulou importante conjunto de padronização, sempre respeitando os princípios de interoperabilidade, assim como a padronização internacional. O sistema ICP-Brasil se baseia em padrões abertos, o que deve ser considerado estrategicamente, pois sistemas computacionais para serem competitivos e interoperáveis necessitam de tal premissa. (...) Com oito Autoridades Certificadoras de primeiro nível, dezenas de ACs de segundo nível e milhares de Autoridades de Registro – as chamadas ARs - fazem a identificação presencial do cidadão brasileiro para, então, a AC conferir- lhe um certificado digital, recurso exigido pela Lei brasileira. MARTINI, Renato da Silveira. Tecnologia e cidadania digital: ensaios sobre tecnologia, sociedade e segurança. Rio de Janeiro: Brasport, 2008, p. 84.
À luz do novo paradigma de Estado Constitucional é irrefutável a contribuição que o uso das novas tecnologias de informação e comunicação (TIC’s) pode reverter à sociedade, de modo que a criptografia da era digital se traduz em verdadeiro ato político, pois empodera o ciber-cidadão, cuja participação on line, por exemplo, mediante a propositura de projetos de lei de iniciativa popular têm o condão de aperfeiçoar o próprio sistema jurídico, devendo ser estimulada pelo governo, devido às benesses da segurança, transparência, economicidade e eficiência que agrega ao processo legislativo por intermédio da certificação digital. 157
Embora se reconheça que as exigências constitucionais até obstam o exercício da iniciativa popular em um maior lastro pela sociedade pátria, não se pode deixar de considerar o efeito mobilizador do instituto, de modo, que há uma maior garantia de que somente vencerão os obstáculos formais àqueles projetos que de fato emanam de um clamor social e assim justificam-se em termos éticos, políticos, morais, etc. Neste sentido, elucida Dalmo Dallari, que quanto à análise do percentual de um por cento do eleitorado exigido pela Constituição: (...) “não é número fácil de ser conseguido, mas também não é exageradamente difícil, devendo-se ainda considerar que todo trabalho de coleta de assinaturas terá um efeito mobilizador e conscientizador, provocando o debate de assuntos de interesse público”. 158
Ao condicionar à propositura da Iniciativa Popular a exigência da distribuição das assinaturas pelos Estados federados, com um mínimo de subscritores em cada um deles percebe-se que agiu diligentemente o legislador constituinte, em fidelidade ao princípio do pluralismo e da identidade regional tão vasta no Brasil. Do contrário, poder-se-ia recair em uma situação periclitante, onde as dimensões geográficas do país, aliada à desigual distribuição da população pelo território, sustentariam a formulação de projetos oriundos provavelmente de apenas uma região e, portanto, comprometidos com interesses particulares, em flagrante lesão a essencialidade do instrumento democrático em comento.
Do exposto, apesar das previsíveis dificuldades, resta clarividente a potencialidade emancipatória da iniciativa popular como instrumento apto à concretização do direito fundamental à democracia, que seguramente, uma vez revigorado pelo incremento de novas
157 Com a aprovação da infra-estrutura de chaves públicas ICP-Brasil, pela MP 2.200, em julho 2001 e pelos
diversos decretos, portarias e outros instrumentos subsequentes, que estabeleceram a política de segurança, as normas para a ICP-Brasil, entre outras medidas, bem como o processo em curso na efetiva implantação das providências para a utilização de certificados digitais, estamos caminhando no rumo certo para garantia da operacionalização dos padrões e mecanismo de garantia da segurança das transações on-line com o governo. O aspecto de sigilo é outro requisito garantido pelo governo, indicando que nenhuma informação mantida em seus bancos de dados pode ser divulgada, a não ser por imposição jurídica. SILVA, Arídio; RIBEIRO, José Araújo; RODRIGUES, Luiz Alberto. Sistemas de informação na administração pública. Rio de Janeiro: Revan, 2005, p. 27.
158
DALLARI, Dalmo de Abreu. A Participação popular e suas Conquistas. In: Cidadão Constituinte: a saga das Emendas Populares. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989, p. 378.
tecnologias de informação e comunicação (TIC’s) para uma maior dinamização dos aspectos procedimentais (coleta digital das assinaturas) impulsionará a participação política do cidadão de um modo geral, como, aliás, já está acontecendo, através do advento da Lei da Ficha Limpa, que oportunamente será depurada nesta pesquisa científica.