8 Government trust
8.2 Government Trust and Trust in VQS
Um trabalho não muito recente de Margaret Archer (1979), sobre as Origens Sociais dos Sistemas Educativos, realizado com os tais fundamentos de uma visão macroscópica dos problemas educacionais, propôs o reconhecimento das origens dos sistemas educativos nacionais e dos seus processos de mudança. Segundo a própria autora, ―os sistemas educativos, raridades até ao século XVIII, emergiram de estruturas sociais e culturais complexas e este contexto condicionou a concepção e a realização da acção daqueles que procuraram o desenvolvimento educativo‖ (Archer, 1979: 3).
96 Tal fica ainda mais sublinhado quando estamos perante organizações formais, entendidas como
sistemas de actividades coordenadas e controladas que crescem quando o trabalho organizacional está imbuído, como é o caso das que estamos a tratar, em redes complexas de relações técnicas e com intercâmbios no quadro de fronteiras institucionais em expansão (Meyer e Rowan, 1977). A proposta de Meyer e Rowan (1977:341) distingue regras institucionalizadas de comportamentos sociais prevalecentes, sendo aquelas entendidas como classificações que se constroem numa sociedade, dando conta de tipificações ou interpretações recíprocas. Também a estrutura formal de uma organização e as suas actividades quotidianas não são uma e a mesma coisa. A formação de estados centralizados e a penetração de centros políticos nas sociedades tem contribuído para o aumento e difusão da organização formal.
É, pois, reconhecido que a sua formação e manutenção reflectem as suas diferentes tradições históricas e perspectivas divergentes sobre o papel do estado na construção de oportunidades de vida a partir da educação, como salientam Hofman, Hofman e Gray (2008), ancoradas em valores culturais e interesses religiosos distintos. No entanto não poderá passar para nota de rodapé, a evidência de traços universais, enlaçados numa trama histórica, que contaminou muitos sistemas educativos, não só na Europa, mas um pouco por todo o mundo (Archer, 1979; Meyer, Ramirez, Frank e Schofer, 2006; Ramirez e Boli, 1999), mobilizando importantes contributos das abordagens institucionalistas para a sua compreensão (Azevedo, 2000).
No seu estudo, Margaret Archer (1979:144) propõe-se discutir duas grandes proposições sobre as origens dos sistemas educativos e seus processos de mudança:
a) A integração da educação no estado, com uma multiplicidade de instituições sociais, emerge da interacção de grupos dominantes e assertivos. Tais interacções pautam algumas das mudanças mais significativas nas relações estruturais entre educação e sociedade.
b) As transformações, referidas anteriormente, nas relações estruturais externas fazem-se acompanhar de diversas mudanças estruturais no interior do próprio campo da educação. As mais relevantes são tipificadas, por esta autora, como unificação, sistematização, diferenciação e especialização. Se cada uma é interpretada como um tipo específico de mudança, no seu conjunto decorrem da interacção dos tais grupos dominantes e assertivos.
Estes pressupostos sobre a dominação e asserção prevêem, para além da existência de uma ordem institucional diferenciada, com diferentes grupos associados, um certo nível de integração social, com relativa autonomia de grupos de interesse diferenciados. Tal significa que a proposta teórica avançada por Margaret Archer (1979:145) não se aplica a formações históricas muito anteriores às que toma por referência, como aos impérios históricos e às civilizações orientais da antiguidade, que apresentam baixos níveis de diferenciação institucional – com estruturas sociais monolíticas – com uma ―super imposição de elite e subordinação de massas‖. Neste sentido, o contexto em que os sistemas educativos públicos emergiram prende-se com as interacções prévias daqueles grupos e é explicado por referência a eles.
Algumas das estratégias protagonizadas por tais grupos – restrição e substituição – vão no sentido de condicionar o monopólio da educação apropriado por um grupo, tendo sido seguidas de forma diferente em cada um dos países analisados por Margaret Archer (1979).97
As mudanças nas relações estruturais que se desenvolvem na interacção entre grupos dominantes e assertivos dizem respeito a uma dupla tendência, a integração da educação no centro da política e, em simultâneo, na pluralidade de outras instituições sociais (Archer, 1979:145). Estas mudanças são produtos de um processo competitivo de interacção.
A emergência dos sistemas educativos dá expressão, universalmente, a 4 tipos de mudança interna – referidos anteriormente como unificação, sistematização, diferenciação e especialização – em que o primeiro par diz respeito a uma educação nacional pertencente ao estado e, um segundo par, relacionado com uma múltipla integração em diferentes instituições.
Revelar os conteúdos e significados destas quatro noções torna-se interessante como fio da meada histórica da implementação dos sistemas educativos. Assim, o termo unificação refere-se à característica universal respeitante à abrangência e natureza da administração educacional. Como refere Margaret Archer (1979:174), ―unificação envolve a incorporação ou desenvolvimento de diversos estabelecimentos, actividades e pessoal sob uma estrutura central, nacional e especificamente educacional de administração‖. Este processo pode ser parcial, mas os vários graus de unificação têm mais a ver com a intensidade do controlo administrativo do que com a extensividade (em função por exemplo da presença de sector privado).98 O desenvolvimento de uma
97 As estratégias restritivas, usando dispositivos legais, assentam na desvalorização do monopólio de
grupos dominantes. As suas metas enquadram a ideologia de grupos assertivos, vistos como condicionados pelas operações institucionais a que estão associados. Estes grupos têm ganho controlo na educação, não por via das anteriores bases do monopólio, assente na propriedade de instalações, mas em virtude do seu poder legislativo. Como política assertiva, as estratégias substitutivas procuram desalojar o grupo dominante, através da desvalorização do seu monopólio na educação por via da competição de mercado. Neste caso os grupos assertivos desenvolvem e facultam novas escolas e professores, na expectativa de conquistar o mercado educativo, impondo a sua própria definição de instrução. De certo modo, o efeito imediato deste tipo de asserção é introduzir uma forma rudimentar de integração múltipla, tornando mais complexo e extenso o conflito permanente.
98 Alguns elementos que marcaram o período que antecede o advento dos sistemas públicos foram
determinantes no tipo de unificação observada. A força das diferentes igrejas – como é o caso da luterana (dinamarquesa), a católica (francesa) e anglicana (inglesa) –, na administração da rede educacional nacional e as suas agências administrativas, marcaram com certeza essa unificação
autoridade central constituiu um processo cumulativo e lento e sua administração gradualmente elaborada.99 Claro está que para os sistemas com origens restritivas esta fase de unificação é mais rápida e também mais drástica.
O processo de sistematização, que acompanha o da unificação, diz respeito à consolidação dos novos sistemas, onde os seus elementos se encontram interrelacionados num todo unificado. Um dos aspectos centrais deste enfoque prende- se com o desenvolvimento de uma organização hierárquica, garantindo-se uma articulação gradual de diferentes níveis educacionais e uma definição de metas educacionais associadas a cada um deles.100
A diferenciação tem-se feito sentir tanto com o facto de o mesmo estar a acontecer a partir de outras partes da sociedade, externas ao sistema, e, em simultâneo, envolver o desenvolvimento de uma especialização educacional interna. Tal resulta tanto da competição educacional como do conflito político. Como dá conta Archer (1979:180), a fonte da diferenciação nos sistemas públicos reside na multiplicidade de metas impostas à educação pelas várias partes influentes, como sejam grupos de interesse poderosos associados a diferentes instituições sociais.
Por fim e em paralelo, a especialização dá conta de um efeito adicional da multi- integração, como a promoção da emergência de sistemas educacionais que são internamente diferenciados. Em sistemas com origens restritivas alguma da diversificação dos serviços educacionais representa o preço da coesão da elite e do apoio público a essa especialização. Onde as estratégias substitutivas estiveram nas origens do sistema, a especialização é transmitida a um novo sistema através da incorporação de redes independentes. Esta tendência pode estar manifesta no surgimento de vários tipos de estabelecimentos ou na implementação e definição de novos papeis, formas de recrutamento e formação, no aumento de complexidade
99
Dito isto, vale a pena esclarecer que um sistema centralizado é um tipo especial de sistema unificado, mas nem todos os sistemas unificados são centralizados. A centralização é entendida, como veremos mais adiante, como uma característica elaborativa variável, enquanto a unificação é uma transformação que é universal com o advento dos sistemas públicos.
100 De uma forma mais específica, este processo prende-se, em primeiro lugar, com a entrada e transição
coordenada, no sentido da normalização dos processos de ensino e aprendizagem e facultar determinado tipo de qualificações. Em segundo lugar, enquadra as vias e regras para o recrutamento, formação e certificação dos corpos docentes de forma apropriada aos diferentes níveis de ensino. Por último, o desenvolvimento de uma variedade de papeis, serviços, estabelecimentos, e pessoal formado, inscritos em unidades integradas no sistema.
introduzido por políticas, no desenvolvimento de novos tipos de ramificação de percursos escolares nos vários níveis e estabelecimentos de ensino; numa maior variedade nos currículos, avaliação e qualificações no interior do sistema; bem como na expansão de serviços específicos, materiais e equipamento de ensino.
De acordo com Margaret Archer (1979), o grau de integração de qualquer sistema depende da combinação das formas específicas de unificação, sistematização, diferenciação e especialização serem complementares ou contraditórias.101
A partir do momento, em que os sistemas públicos se tornam multi-integrados, articulando diferentes partes da sociedade, cujas principais estruturas organizacionais podem ser centralizadas ou descentralizadas, estamos, claramente, diante de um novo ciclo da educação pública.
A figura 3.1 sintetiza o modelo analítico deste estudo. Mais adiante (ver pontos 4.1 e 4.2 do capítulo 4) serão retomados os aspectos relativos ao tipo de centralização dos sistemas educativos públicos, incluindo os aspectos negociais de decisão, já traduzidos, enquanto dimensões fundamentais, neste diagrama analítico.
101
Figura 3.1 Proposta teórica-analítica sobre as origens e transformações dos sistemas educativos (síntese)
TRANSFORMAÇÕES
GERAIS Empresa privada Conflito competitivo
Emergência de sistemas
ensino Sistemas públicos
Processos de negociação Padrões de mudança TRANSFORMAÇÕES COMPARATIVAS Propriedade de mono-integração e Subordinação Substituição
Sistemas públicos multi- integrados Sistemas descentralizados Transacções externas Iniciação interna Manipulação política Padrão incremental Restrição Sistemas
centralizados Manipulação política
Padrão de “vai e vem” (“Stop-go”)
FASES TEÓRICAS Condicionamento
estrutural
Interacção
educacional Elaboração estrutural
Condicionamento
estrutural Interacção educacional
Elaboração estrutural
CICLO 1 CICLO 2
No entanto, as origens e as mudanças nos sistemas educativos fazem parte de uma história relativamente recente. Os séculos XVIII e XIX marcaram o tempo em que os estados nacionais começaram a construir os seus sistemas de educação de massas com o compromisso de abarcarem toda a população infantil. Tal realidade – ―a autorização, o patrocínio, o financiamento e o controlo estatal‖ – teve assento e desenvolveu-se, em primeiro lugar, na Europa Ocidental, tornando-se mais tarde um traço distintivo de um modelo altamente institucionalizado de desenvolvimento nacional, um pouco por todo o mundo (Meyer, Ramirez, Frank e Schofer, 2006; Ramirez e Boli, 1999:297).
Autores como Ramirez e Boli (1999) centraram-se nas semelhanças históricas e universalizantes do ensino público e sua institucionalização através do desenvolvimento de duas ideias mestras: 1) os estados-nação da Europa adoptaram sistemas de educação pública porque a sua estratégia de organização se talhava no modelo de sociedade nacional em desenvolvimento na Europa, processo que se iniciou no séc. XIX e que se aprofundou durante o século XX; 2) o modelo europeu da sociedade nacional102 surgiu inicialmente como resultado de grandes transformações: a Reforma, a Contrarreforma, a construção do estado nacional e sistema interestatal e a expansão da economia intercambial (1999:299-300), tornando-se o sistema de educação pública num imperativo constitucional para os estados-nação contemporâneos. Existiam, pois, razões internas no desenvolvimento de uma sociedade nacional de modelo ocidental e motivações externas, com origens na competitividade entre estados e países (Meyer, Ramirez e Soysal, 1992; Ramirez e Boli, 1999).
Interessante é que nestes dois séculos, pese embora as diferenças no nível de industrialização, na estrutura de classes e até no regime político, as respostas organizacionais e ideológicas do estado no que respeita à educação eram semelhantes: a declaração de interesses nacionais na educação de massas, a legislação no sentido do ensino obrigatório, a fundação de um ministério ou departamento de educação e o estabelecimento do controlo do estado sobre as escolas (Ramirez e Boli, 1999:301).103
102 Segundo os próprios autores (1999:302), trata-se de um conceito subsidiário dos mitos legitimadores
relativos ao indivíduo, à nação como sociedade formada por indivíduos, ao progresso, à socialização da infância (com consequências na chegada à fase adulta) e ao estado como protector da nação e garante de progresso.
103 A história da educação portuguesa, embora não alinhando factualmente com todos estes sucedidos, na
generalidade obedece a esta caracterização universalizante. Como dá conta Rómulo de Carvalho (2001), o ano de 1870 marca a data da criação do Ministério da Instrução Pública, outrora os Assuntos da Instrução
O aumento progressivo das taxas de escolarização, flagrantemente no pós II Guerra Mundial, fez-se sobretudo à custa da intensificação do princípio do estado-nação e do aumento da centralidade da educação em massa enquanto modelo do estado nacional (Meyer, Ramirez e Soysal, 1992).
Alguns dos autores mais centrados na análise da disseminação do modelo de institucionalização escolar são John Boli e Francisco O. Ramirez, da Universidade de Stanford. Embora não exactamente com a mesma focagem dimensional, as características elementares deste modelo vêm na senda da proposta de Margaret Archer (1979). Aqueles autores (cf. Azevedo, 2000) identificam como traços recorrentes a) uma organização administrativa geral fundada e controlada pelo estado; b) um sistema escolar internamente diferenciado segundo níveis sequenciais (ciclos e cursos), com respectivos exames finais; c) processos de ensino e aprendizagem em sala de aula, de acordo com grupos etários e unidades de tempo uniformes e sucessivos; d) uma regulação governamental ou pública de tais processos, com tradução, por exemplo, em programas, directivas e provas de exames; e) a definição de papéis distintos para professores e alunos e a profissionalização dos professores e dos métodos de ensino; e f) o uso de certificados, diplomas e credenciais, associando trajectos escolares a percursos ocupacionais. Alguns destes aspectos serão ainda desenvolvidos, mais adiante, num esforço de maior concretização e localização analítica.