3.2.1 Rollefordeling
Innenfor statlig bygge- og eiendomsvirksomhet utøver staten en myndighetsrolle på ulike måter. Regjeringen og Stortinget innehar den overordnede styringsrollen for statens egen eiendomsvirksomhet. Departementene er virksomhetsstyrere for underliggende virksomheter som utøver og forvalter statens eierskap til bygg og eiendommer.
Departementene har sine underliggende etater som fungerer som forvaltningsorgan innenfor sine begrensede områder. For et prosjekt tilhørende universitets- og høyskolesektoren er for eksempel Statsbygg forvalter, Kommunal- og moderniserings-departementet etatsstyrer for Statsbygg, og Kunnskapsmoderniserings-departementet virksomhetsstyrer for undervisningsinstitusjonen (Regjeringen, 2005).
En illustrasjon av rollefordelingen vises i figur 2 under.
18
Figur 2: Beslutningshierarki for statlige prosjekter sett fra utførende sitt perspektiv (Lædre, 2006)
3.2.2 Planlegging og organisering
Regjeringen er det øverste leddet for statlig planlegging(Haanæs, et al., 2004). Før planer legges frem for Stortinget er det regjeringen som tar stilling til innholdet i disse planene.
Plandokumenter går vanligvis gjennom en lang behandling før de forvaltes. Da vil de enkelte etater og institusjoner som berøres få komme med sine forslag og kommentarer, før disse samordnes med de respektive fagdepartementene.
Det finnes en rekke plandokumenter som statsforvaltningen utarbeider i forskjellige sektorer. Et eksempel er Nasjonal transportplan som er en statlig langtidsplanlegging (Haanæs, et al., 2004). Planen er en Stortingsmelding, og er godkjent i Stortinget. Likevel er den ikke forpliktende med hensyn til fremtidige rammer og prioriteringer mellom prosjekter, men den stadfester målsetninger og strategi til de ulike sektorene. Fylkes- og kommuneplanlegging baseres på hva som er av vesentlig betydning for fylket og kommunen. Herunder finnes fylkesplaner og kommuneplaner som skal sikre utvikling av området. Det er blant annet kommunene som har ansvaret for å utarbeide reguleringsplaner der det planlegges større bygg- og anleggsarbeider (Haanæs, et al., 2004).
Det er viktig å merke seg skillet mellom politiske og faglige vurderinger. Direktoratene og etatene må opptre som faginstanser, mens departementene, Regjeringen og Stortinget må opptre politisk. Det skilles klart mellom de myndigheter som bestiller en tjeneste, og de som har leverandøransvaret. Det er en balansegang mellom etatene som velger og prioriterer prosjekter basert på faglig grunnlag, og den politiske styringen som er mer samfunnsorientert med mindre målbare resultater (Haanæs, et al., 2004).
Det eksisterer flere prosjektmodeller tilknyttet styring av investeringsprosjekter. Den overordnede modellen, Statens prosjektmodell, er utarbeidet av Finansdepartementet for å sikre at det samfunnsmessige behovet blir tilfredsstilt samt hindre kostnads-overskridelser (Andersen, et al., 2016). Modellen sørger for en kvalitetssikring av konseptvalget før regjeringen går videre med forprosjektet (KS1), samt kvalitetssikrer kostnadsoverslag og styringsunderlag før det tas en investeringsbeslutning på Stortinget (KS2). Statens prosjektmodell vises i figur 3 under.
19
Figur 3: Statens prosjektmodell (Andersen, et al., 2016)
Felles for alle offentlige prosjekteiere er at de har en egen prosjektmodell som beskriver de ulike fasene og beslutningspunktene som et prosjekt må gjennomgå før det vedtas og lyses ut. Disse prosjektmodellene har en standard inndeling av tydelige prosjektfaser, med angitte beslutningspunkter og tilhørende krav til dokumentasjon og beslutningsunderlag (Andersen, et al., 2016). En generell prosjektmodell er illustrert i figur 4 under
Figur 4: Generell illustrasjon av en prosjektmodell (Andersen, et al., 2016)
Prosjektmodellen innføres av prosjekteier og forteller hvordan prosjekter skal styres. Selve modellen kan variere fra eier til eier, men består grovt sett av tre deler som illustrert i figuren over: tidligfase, prosjektgjennomføring og driftsfase. De ulike fasene påvirkes i ulik grad av usikkerhet og informasjon. Figur 5 under illustrerer hvordan usikkerhet og informasjon henholdsvis avtar og øker i tidligfase og gjennomføringsfase.
20
Figur 5: Utvikling av usikkerhet og informasjon (Samset, 2014)
3.2.3 Gjennomføringsmodeller og kontraktsstrategi
Etter et prosjekt er vedtatt går det ut på markedet. I bygg- og anleggsprosjekter benyttes begrepet gjennomføringsmodell som en beskrivelse om kontraheringsprosessen, entreprise, kontraktstype og organisering av prosjektet mot byggherren. Det er et uttrykk for hvordan prosjektet bør organiseres. Valg av gjennomføringsmodell avhenger av flere faktorer, deriblant styringsbehov, prosjektets egenart, usikkerhet, konkurranseforhold og leveringstid. Det må avgjøres hvilken modell som er mest anvendelig og effektiv for det aktuelle prosjektet (Lædre, 2006).
Etter valg av gjennomføringsmodell må det tas en beslutning om hvilken kontraktsstrategi som er hensiktsmessig å bruke i tilknytning til den valgte modellen (Austeng, et al., 2000).
Indirekte forteller kontraktstrategien hvilken oppbygging byggherrens egen prosjekt-organisasjon skal ha siden den forteller hvilke oppgaver prosjekt-organisasjonen skal ha i prosjektet. Det finnes to ytterpunkter tilknyttet hva som er den mest formålstjenlige kontraktstrategien; byggherren kan overføre all usikkerhet og alle styringsmuligheter til leverandøren, eller beholde dette selv. Ytterpunktene defineres som integrasjonsbasert strategi og separasjonsbasert strategi (Lædre, 2006). Ifølge Capgemini (2018) er kontraktstrategien avgjørende for anskaffelsens attraktivitet i markedet, og dermed også tilgangen på kvalifiserte leverandører til konkurransedyktige betingelser. Offentlige byggherrer er derimot begrenset av lover og forskrifter ved valg av kontraktsstrategi, og det vil være lite hensiktsmessig å forsøke overføre ansvar som uansett ikke kan overføres på grunn av lovverket.
Valg av entrepriseform avhenger av byggherrens egen kompetanse og tilgang på ressurser i byggherreorganisasjonen. Entrepriseformen er en organisering av forholdet mellom prosjekteier, prosjekterende og utførende, og regulerer hvordan ansvaret for de ulike arbeidene struktureres (Aass, et al., 2018). Tradisjonelle entrepriseformer deles gjerne inn i to hovedformer, totalentreprise og utførelsesentreprise. Forskjellen mellom de to ligger i hvor ansvaret for prosjekteringen er plassert. I en totalentreprise har entreprenøren ansvaret for både prosjekteringen og utførelsen, og risikoen ligger hos totalentreprenøren.
I en utførelsesentreprise er byggherren ansvarlig for enten hele eller deler av prosjekteringen, og entreprenøren trenger i mindre grad risikopåslag (Aass, et al., 2018).
I en Stortingsmelding påpeker staten at gode offentlige anskaffelser er avgjørende for at offentlig sektor skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag (Meld. St. 22 (2018-2019), 2019). For at dette skal lykkes må det bygges mer profesjonelle og robuste innkjøps-funksjoner med riktig og solid kompetanse. Ved valg av kontraktsstrategi burde
21
byggherren ta hensyn til hvilken kjennskap mulige parter i et prosjekt har til enkelte strategier, siden noen parter kan ha opparbeidet egne preferanser (Lædre, 2012). I tillegg kan leverandører velge å legge til risikopremie dersom de går inn i en avtale de ikke kjenner konsekvensen av, noe som medfører ekstra kostnad for byggherren.
I forkant av et prosjekt kan det dermed være hensiktsmessig av prosjekteieren å gjennomføre en markedsundersøkelse. En slik undersøkelse kan være med på å markeds-føre prosjektet samt formidle informasjon til potensielle tilbydere i forkant. Ved å informere aktuelle leverandører om kvalifikasjonskriterier, behov for kompetanse og størrelse på kontrakt får de anledning til å posisjonere seg og forberede seg til prosjektet frem til anbudskonkurransen lyses ut. Dette vil også øke muligheten for å få kvalifiserte leverandører for byggherren (Lædre, 2012). Tilstrekkelig dialog vil også føre til at anskaffelser gjennomføres på en optimal måte tilpasset markedet, slik leverandører ser seg tjent med å delta i konkurransen (Meld. St. 22 (2018-2019), 2019).
3.2.4 Statlige bevilgninger
Etter at et prosjekt har gått gjennom Statens prosjektmodell og blitt vedtatt i Stortinget, er finansieringen avgjort. Stortinget bevilger penger til offentlige bygg- og anleggsprosjekt årlig gjennom statsbudsjettet. Offentlige investeringsprosjekter finansieres i sin helhet gjennom årlige bevilgninger, med unntak av noen veiprosjekter som delfinansieres gjennom brukerbetaling (Kvalheim, et al., 2015). Til oppfølging av Nasjonal transportplan bevilges det årlig penger via statsbudsjettet (Halse, et al., 2015). Som utgangspunkt vedtas en kostnadsramme for hvert enkelt investeringsprosjekt hos bygg og anlegg. For flergangsbyggherrer som forvalter et stort antall enkeltprosjekter har det i enkelte tilfeller blitt fastsatt en felles kostnadsramme for flere prosjekter. Dette har gitt virksomheten friheten til å omdisponere mellom egne prosjekter innenfor rammen (Finansdepartementet, 2014).
Enkelte byggherrer som Avinor og Nye Veier er statlig eid, men har en pott som de selv disponerer til sine prosjekter. Nye Veier får bevilgninger gjennom statsbudsjettet, men disponerer store pengesummer og kan endre rekkefølgen på utbygging av prosjekter de eier (Nye Veier, 2019). Siden selskapet får en viss likviditetsramme de kan benytte, får de ansvaret for å innrette aktiviteten innenfor bevilgningsrammene som fastsettes av Stortinget. Nye Veier har kommet som et svar på en mer helhetlig utbyggingspolitikk (Nye Veier, 2019). Avinor sin virksomhet finansieres gjennom luftfartsavgifter og salg på flyplassene (Avinor, u.d.). Ved behov kan det bevilges penger via statsbudsjettet til større prosjekter.
Et forslag til hvordan bevilgningssystem kan endres, presenteres i en rapport av NHO (NHO, 2010). Ved utbygging av infrastruktur er det tradisjonell finansiering over statsbudsjettet som fortsatt er dominerende. NHO (2010) foreslår å bruke flerårig budsjettering, statlige lån og statlige aksjeselskaper for å sikre fremdrift og effektivitet i utbyggingen av samferdselsnettet. Ved å binde finansiering over flere år vil det være et redusert spillerom for løpende endringer av politiske prioriteringer.
22