Gjennomføring av intervjuene

A investigação dos propósitos brasileiros quanto ao uso da energia nuclear, conforme as categorias estabelecidas na seção anterior, remete ao estudo da formulação dos interesses nacionais no âmbito da política nuclear. É interessante observar que as decisões que orientaram as ações externas, a partir da participação do Brasil nos debates na ONU para o controle sobre a proliferação de armas nuclear, em 1946, antecederam o estabelecimento de uma política específica quanto aos aproveitamentos da energia nuclear. Foi a partir da gestão de Juscelino Kubitschek, com base na legislação que criou o CNPq, em 1951, que teve início a formalização de diretrizes nacionais específicas para o aproveitamento da energia nuclear no país – que originou, posteriormente, a política nacional de energia nuclear nos anos do governo de João Goulart, na forma da Lei nº 4.118, de 1962.

O estudo dos antecedentes da política nuclear nacional nos anos anteriores à promulgação da Lei nº 4.118 faz-se necessário para escrutinar a gênese dos propósitos brasileiros quanto à aplicação da energia nuclear no país a partir das possibilidades advindas dos avanços científicos e tecnológicos empreendidos de forma pioneira em outros países. Nesse sentido, o meio externo tornou-se parte integrante do processo de decisão dos atores políticos nacionais interessados em prover o país da tecnologia nuclear, variando ao longo dos

55 _{Não se objetiva na tese problematizar o debate em torno dessa discussão. Para tal, consultar GILPIN, R.}

Global political economy. Understanding the international economic order. Princeton, Oxford: ed. Princeton

University Press, 2001. A questão do conhecimento e da tecnologia como um quarto poder também foi analisada por STRANGE, Susan. State and market. Londres: ed. Pinter Publishers, 1988; STRANGE, Susan. International economics and international relations: a case of mutual neglect. International Affairs, v. 46, n. 2, p. 304-315, 1970.

sucessivos governos e envolvendo a atuação de diferentes agentes no âmbito doméstico. Cabe ressaltar que, por ser um país possuidor de jazidas de minerais atômicos, o Brasil se tornou alvo de interesse de colaboração internacional já no decurso da década de 1940. Dada a natureza estratégica desses recursos, cogitou-se a sua utilização em prol do desenvolvimento econômico nacional.

Antes de apresentar os atores políticos que influenciaram a definição dos propósitos nacionais e da formulação da política nuclear no contexto pós-Segunda Guerra Mundial, é preciso expor a definição adotada na tese para caracterizá-los.

Os atores políticos que se pretende investigar ao longo da pesquisa referem-se àqueles conceituados por Hermann e Hermann (1989, p. 362-363) como ultimate decision unit (unidades de decisão de última instância), ou seja,

[...] aqueles atores ou conjunto de atores – representados por indivíduos ou grupos de indivíduos – que têm autoridade diante do Estado para empregar os recursos da sociedade em uma dada decisão externa e cujas decisões não podem ser prontamente reversíveis por outros atores governamentais.56

As contribuições de Hermann e Hermann (1989)57

remetem ao aporte de análise de política externa58

no campo de Relações Internacionais. Esses autores argumentam que a

56 _{Tradução da autora com base no trecho original: “If there is a decision, it is made by an individual or a group} of individuals, or multiple actors who have both (a) the ability to commit or withhold the resources of the government in foreign affairs and (b) the power or authority to prevent other entities within the government from overtly reversing their position without significant costs (costs which these other entities are normally unwilling to pay). We refer to the decision unit that has these two characteristics for a given issue at a particular time as the “ultimate decision unit” (HERMANN; HERMANN, 1989, p. 363).

57

Hermann e Hermann (1989) debruçam-se sobre a definição e a classificação das unidades de análise em

processo decisório em matéria externa, inserindo-se no aporte teórico conhecido como Análise de Política

Externa ou Análise Decisória (AD). A evolução desse aporte teórico em Relações Internacionais é exposto por Hudson (2008) por meio de três grandes paradigmas57

, datados a partir de 1950, e que refletem as preocupações dos estudiosos na área da política externa: 1) grupos decisórios, burocracias e processos organizacionais; 2) dimensão psicológica ou cognitiva em política externa; e 3) política externa comparada. Hudson (2008) classifica esses paradigmas como integrantes da fase dos estudos clássicos em Análise de Política Externa, compreendida entre 1954 e 1993. Cohen (2003, p. 73-74) afirma que essa abordagem desenvolveu-se considerando que o Estado é: [...] “um sistema complexo de forças que agem cada uma segundo sua própria visão lógica, dispondo de interesses próprios, de uma visão particular do interesse nacional e da ameaça externa. A AD pressupõe urna dinâmica interna cuja saída, frequentemente imprevisível, pesa sobre as escolhas de política externa. A atenção vai consequente para a relação entre essas diferentes estruturas administrativas e o poder político encarnado pelo chefe do Executivo”.

58

Conforme Pinheiro (2000) alega, a produção do conhecimento em processo decisório em matéria externa no Brasil, do ponto de vista dos condicionantes domésticos, foi negligenciada até meados da década de 1970, não somente pela preponderância das análises sistêmicas no campo das Relações Internacionais, mas, sobretudo, por três variáveis principais: [...] a crença num suposto consenso entre as principais forças políticas e econômicas quanto às orientações gerais de política exterior; o papel aparentemente hegemônico desempenhado pelo Itamaraty, que fez com que a maioria dos analistas acreditasse que a política externa brasileira era conduzida com grande autonomia por essa agência, o que os liberava de uma investigação mais criteriosa sobre outros atores participantes do processo; e, finalmente, a impossibilidade de acesso às fontes privilegiadas de pesquisa

participação das unidades de decisão no processo político pode variar quanto à natureza da decisão a ser tomada, mas, em se tratando de questão vital ao interesse nacional, certamente a alta cúpula política, no âmbito do Executivo, integra a unidade de decisão de última instância. Como o tema da aplicação da energia nuclear apresenta faceta intrínseca ao plano da segurança nacional, é de relevância para o interesse nacional e produz implicações nos planos regional e internacional. Dessa forma, buscou-se analisar os atores políticos que foram identificados no período de 1946 a 1985 como as unidades decisórias de última instância ou como a elite decisória cujo papel proeminente foi influenciar as decisões quanto aos propósitos nacionais para a aplicação da energia nuclear. Há de se mencionar que tais propósitos, por sua vez, foram condicionados pelos valores dos indivíduos que materializaram as decisões emanadas das unidades de última instância e, amparados nos princípios históricos da política exterior brasileira, forjaram um padrão de conduta externo nessa temática.

Desse modo, os atores políticos proeminentes na definição dos propósitos nacionais quanto à utilização da energia nuclear no interregno de 1946 a 1985 foram as instituições públicas e a comunidade científica nacional, na figura dos centros de pesquisa, das universidades e das instituições de classe.59

Dentre as instituições públicas, os órgãos do Executivo que notadamente influenciaram os propósitos nacionais foram o Conselho de Segurança Nacional (CSN), o Itamaraty, o Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq) e a Comissão de Nacional de Energia Nuclear (CNEN). A atuação desses atores deu-se precipuamente pelo fato de o tema da utilização da energia nuclear tangenciar os assuntos sob sua alçada de responsabilidade.

No caso do CSN, a energia nuclear apresentava-se como tema afeto às questões de segurança nacional, dado o caráter estratégico dos recursos atômicos e sua utilização para fins militares. Como o Brasil possuía reservas desses minérios (especialmente as areias monazíticas), a soberania nacional sobre o patrimônio mineral e a sua defesa também

que permitissem ao analista a abertura da chamada caixa-preta (PINHEIRO, 2000, p. 452). O estudo de Pinheiro (2000), no que concerne à unidade de análise em processo decisório de política externa, também adota a definição e a classificação de unidades de análise propostos por Hermann e Hermann (1989). A autora analisa o processo decisório em política externa ao longo do regime militar (1964-1985), mostrando como os embates entre os atores burocráticos na formulação da política exterior – polarizados em três instâncias principais, a saber: Presidência, Conselho de Segurança Nacional e o Itamaraty – influenciaram o conteúdo das decisões tomadas em matéria internacional. Existiram, todavia, diferentes concepções por parte dessas instâncias decisórias, sendo relevante, inclusive, a identificação do dissenso como forma de melhor compreensão da decisão final adotada. Figueira (2011, p. 46) argumenta que o entendimento disponível acerca do processo de tomada de decisões externas brasileiro, cuja contribuição pioneira foi de Maria Regina de Lima Soares, atribui grande autonomia decisória ao Itamaraty em matéria de política internacional, alijando por força constitucional o Parlamento da formulação da decisão a ser tomada, cabendo a este, apenas, a aprovação ou veto da decisão final emanada do Executivo.

ensejaram a atuação do CSN, por intermédio principalmente de sua secretaria-geral. Nesse sentido, a atuação do CSN nos primórdio do debate sobre a utilização da energia atômica teve um componente nacionalista ao atrelar o desenvolvimento da utilização dos recursos minerais à própria noção de segurança nacional, assegurado pelo monopólio do Estado sobre essas atividades.

O primeiro órgão a ser criado para fiscalizar especificamente a exploração e a comercialização dos minérios atômicos foi a Comissão de Estudos e Fiscalização dos Minerais Estratégicos (Cefme), criada em 1947 e subordinada ao CSN. Certamente, o Departamento de Produção Nacional Mineral (DPNM), vinculado ao Ministério da Agricultura, tinha como função fiscalizar as atividades relacionadas à exploração dos minérios nacionais, mas não dispunha de norma específica quanto às atividades relacionadas aos minérios atômicos. Interessante observar que o Estado Maior das Forças Armadas (EMFA), criado em 1946,60 também atuou em algumas ocasiões como órgão consultivo ou como observador do processo de tomada de decisão, ainda que o CSN tenha desempenhado papel predominante em avaliar como as decisões em relação à utilização da energia nuclear afetavam a segurança nacional. A participação do EMFA, contudo, não ensejava o emprego da energia nuclear para os propósitos militares em virtude da função precípua atribuída a esse órgão.

No caso do Ministério das Relações Exteriores, o tema da utilização da energia nuclear foi parte integrante da agenda internacional no contexto da Guerra Fria, alvo de debates em agências multilaterais como a ONU e a AIEA, em instâncias regionais como a OEA, bem como das negociações em prol do estabelecimento de tratados para banir os testes nucleares e implementar um regime internacional de não proliferação. Como escreveu o chanceler João Neves da Fontoura ao presidente Dutra, em 1946, o Itamaraty era o órgão que estava em constante contato com as Nações Unidas, onde o debate acerca da utilização da energia nuclear adquiriu proeminência.61

Ademais, o tema afetou o conjunto de relacionamentos bilaterais, tendo em vista que interesses nacionais influenciaram a colaboração com outros países em prol do aproveitamento da energia atômica. A própria criação da Comissão de Exportação de Minerais Estratégicos (Ceme), em 1952, vinculada ao Itamaraty, buscou

60 _{Estabelecido pelo Decreto-lei nº 9.107, de 01 de abril de 1946. Posteriormente, pela Lei nº 600-A, de 24 de} dezembro de 1948, foi estabelecido que “O Estado-Maior das Fôrças Armadas (E. M. F. A) tem por objetivo preparar às decisões relativas à organização e emprêgo em conjunto das Fôrças Armadas e os planos correspondentes. Além disso, colabora no preparo da mobilização total da Nação para a Guerra” (BRASIL, 1948, art. 1º)

61 _{Correspondência de João Neves da Fontoura ao presidente Eurico Gaspar Dutra, em 26/04/1946. Maço} Temático 624.25(00). Arquivo Histórico do Itamaraty, Rio de Janeiro.

assegurar o suprimento de minérios atômicos negociados junto ao governo dos Estados Unidos nos anos do segundo governo Vargas. Posteriormente, o Itamaraty buscou assegurar seu papel político para influenciar as decisões quanto aos rumos da política nuclear nacional, como o interlocutor habilitado a representar os interesses nacionais no plano multilateral e em relação aos demais países, bem como avaliar a conjuntura internacional na realização de acordos de colaboração com outros países – uma vez que um acordo poderia apresentar-se como vantajoso do ponto de vista científico-tecnológico e, ao mesmo tempo, desfavorável em relação à conjuntura política externa.

Outro órgão importante no Executivo quanto à utilização da energia nuclear foi o CNPq, especialmente no que tange à identificação da energia nuclear como um componente a serviço da “revolução científica” que promoveria o robustecimento das atividades científicas e tecnológicas no país e geraria desdobramentos em prol de um modelo de desenvolvimento mais autônomo nesse quesito em relação ao exterior. Quando da criação do CNPq, em 1951, primeiro órgão governamental voltado para a promoção e o apoio da pesquisa científica no Brasil, o tema da energia nuclear – inserido na área da física – teve papel de destaque nas discussões e ações empreendidas no Conselho Deliberativo do órgão, inclusive com a criação de uma comissão de energia atômica posteriormente. O primeiro presidente do CNPq, almirante Álvaro Alberto, teve papel fulcral no posicionamento do Brasil na reunião da Unaec e na busca de reciprocidade que favorecesse o desenvolvimento autônomo do país quanto à aplicação da energia nuclear. Assim, as origens dos propósitos nacionais quanto ao desenvolvimento científico e tecnológico da aplicação da energia nuclear, que se acoplaria ao princípio da inserção internacional do Brasil, afetou a esfera de atuação do CNPq sobremaneira. A criação de uma Comissão de Energia Atômica no CNPq, em 1955, foi a tentativa de garantir o apoio do órgão às atividades de promoção do conhecimento científico.

Dentre os órgãos governamentais especializados, a Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN), criada em 1956, também se constituiu em ator político proeminente, em substituição paulatina às funções desempenhadas precipuamente pelo CNPq. Simbolizando a primeira burocracia especializada para a execução da política nuclear, em todas as suas fases, a atuação da CNEN variou quanto ao seu papel de formulador e executor da política nuclear nacional, em grande medida, devido a sua subordinação à Presidência da República, o que lhe dava maior autonomia, ou como autarquia vinculada ao Ministério de Minas e Energia. A vinculação às Minas e Energia revelou o caráter técnico que a CNEN assumiu diante da prioridade atribuída à geração de energia nucleoelétrica nos anos do regime militar.

Além dos atores governamentais que compuseram a elite decisória que definiu os interesses e os propósitos brasileiros quanto à utilização da energia nuclear, a comunidade científica nacional também buscou influenciar o debate político no campo da política nuclear. Os grupos de fora da esfera governamental também se mostraram relevantes na análise, sendo perceptível a forma como a comunidade científica – via universidades, institutos de pesquisas e associações de classe – acompanhou ativamente as decisões, ora buscando influenciar os tomadores de decisão – especialmente por seu conhecimento especializado –, ora compondo a unidade de decisão de última instância como membro da burocracia governamental, especialmente em instâncias como o CNPq e a CNEN (HERMANN; HERMANN, 1989). As discussões envolvendo a definição de uma política nuclear nacional que estabelecesse as opções tecnológicas, em termos dos equipamentos e combustível, necessárias ao emprego da energia nuclear demandavam a avaliação de especialistas de alto nível, bem como a verificação da exequibilidade dos propósitos definidos em face da estrutura da pesquisa científica existente no país – incluindo recursos humanos e instalações físicas. Muitos dos pesquisadores dos institutos e centros de pesquisa, como o Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas (CBPF), o Instituto de Pesquisas Radiológicas (IPR), o Instituto de Energia Atômica (IEA) e o Instituto de Energia Nuclear (IEN), buscaram imprimir suas opiniões quando convidados pelos órgãos decisórios, sendo que diversos pesquisadores de renome integrantes dessas instituições foram convidados a ocupar cargos diretivos e de assessoria no Conselho Deliberativo do CNPq, na CNEN e no Ministério de Minas e Energia. A dimensão científica e tecnológica da energia nuclear tornava os cientistas peças-chave nas decisões políticas quanto às opções tecnológicas disponíveis. Cabe ressaltar também a atuação dos cientistas nacionais nas delegações brasileiras partícipes das discussões sobre a utilização da energia nuclear na ONU e na AIEA, chefiadas por representantes do Itamaraty.

Devido à diversidade de atores envolvidos na tomada de decisão, especialmente porque grande parte dos governos contemporâneos adota um sistema político de base burocrático-organizacional, a política nuclear brasileira exemplifica o caso em que as decisões foram tomadas mediante a participação de diversas agências do Executivo, conforme atestam Hermann e Hermann (1989). Nesse sentido, parte-se do entendimento de Figueira (2011, p. 34-35) de que as burocracias aqui mencionadas como unidades decisórias – além de meras executoras de comandos estabelecidos previamente (que embute a clara separação entre política e administração), conforme o paradigma clássico da ciência política desenvolvido por

Max Weber62

– participaram ativamente das decisões políticas, uma vez que “implementar políticas significa tomar decisões” (FIGUEIRA, 2011, p. 34).

A participação desses atores na definição dos propósitos nacionais variou de acordo com a periodização histórica adotada na tese e que reflete a própria evolução da política nuclear nacional e seus reflexos na inserção internacional do Brasil ao longo dos sucessivos governos. É interessante observar que algumas instâncias no CNPq, como o seu Conselho Deliberativo e a Comissão de Energia Nuclear, e no Itamaraty, como a Comissão de Exportação de Minerais Estratégicos (Ceme), revelaram a pluralidade institucional quanto à definição dos propósitos para a utilização da energia nuclear na década de 1950. Em diversos momentos, foi perceptível a disputa de liderança entre as agências na definição dos propósitos nacionais. A contradição quanto ao cumprimento do arcabouço jurídico estabelecido pela Lei nº 1.310, de 1951, que criou o CNPq, também gerou divergências. Abranches (1967) afirma que, no plano interno, a utilização da energia nuclear compreende três grandes problemas que podem suscitar a divergência entre os atores políticos em matéria de decisão, a saber:

O primeiro consiste na escolha do regime jurídico a ser adotado na utilização da energia nuclear por determinado Estado. Seria preferível o sistema de monopólio, ou o regime de liberdade completa por parte da iniciativa privada, ou uma terceira escola, a que advoga o regime hoje mais generalizado, que é o sistema de licença para todas as atividades ligadas à energia nuclear. Este problema abrange a pesquisa, a lavra e o beneficiamento dos minerais nucleares, o comércio de minérios férteis de matérias físseis, os radioisótopos e as outras substâncias nucleares. E teria que abranger também a industrialização de todos os elementos nucleares, inclusive a produção da eletricidade. Têm aí [...] um campo imenso no âmbito do Direito Administrativo [...]. Outro grupo de problemas são aqueles relacionados com a segurança pública e a higiene, as leis e os regulamentos indispensáveis em determinado país para defesa da população contra a radiação e a proteção específica dos trabalhadores nesse tipo de indústria. O terceiro grupo é talvez o mais complexo. É aquele que nós juristas chamamos o problema da responsabilidade civil decorrente dos usos pacíficos da energia nuclear. Este problema decorre da concepção do que seja “coisa perigosa”, do risco específico relacionado com os usos pacíficos da energia nuclear e da extensão da reparação do dano no caso de um acidente (ABRANCHES, 1967, p. 141).

Nesse sentido, a própria concepção que os representantes de cada órgão governamental têm dessas questões, como tomadores de decisão, refletirá de maneira distinta na sua esfera de atuação burocrática, na relevância do tema para o desenvolvimento interno e, consequentemente, na inserção internacional do país. A análise das decisões quanto à energia

62 _{As raízes do entendimento sobre a burocracia remetem à obra de WEBER, Max. The theory of social and}

nuclear permitiu a constatação de que ora esta foi entendida como questão notadamente político-diplomática decorrente da conjuntura internacional, ou da dimensão política da