Homotopy Type Theory
2.2 Functions and Pairs
4.2.5.1.
Considerações iniciais
Dentre os instrumentos de planejamento colocados à disposição do poder público e passíveis de serem utilizados no planejamento territorial, destaca-se o zoneamento, como instrumento estratégico de planejamento regional, que visa a compatibilização entre o desenvolvimento econômico e qualidade ambiental (MONTAÑO, 2002, p. 16).
Segundo Milikan e Del Prette (2000), no Brasil o conceito de zoneamento está relacionado a pelo menos duas tradições sendo que uma primeira diz respeito ao planejamento agrícola sob a forma dos zoneamentos agroecológicos ou agrícolas, onde é feito o estudo da aptidão dos solos e do clima de determina área para tipos diversos de cultura ou se procura identificar as áreas mais apropriadas para determinadas culturas. Nesse caso, tem-se um instrumento técnico, de caráter indicativo, que visa auxiliar o agricultor em suas decisões de investimento ou o setor público na concessão de créditos para a agricultura (Op. cit.).
Relacionada à regulação do uso do solo urbano em áreas urbanas ou de expansão urbana, tem-se a segunda tradição mencionada por Milikan e Del Prette (2000), de caráter normativo, cujo foco principal é a preocupação com a saúde e qualidade de vida humana e visa estabelecer regras para o uso do solo que impeçam que atividades que causem incômodos às pessoas se instalem próximas às residências, hospitais etc.
Apesar da PNMA ter criado o zoneamento há quase três décadas, sua implementação prática tem sido lenta e apresenta problemas. Segundo Montaño (2002, p. 17), talvez em
67 O COPAM é órgão normativo, colegiado, consultivo e deliberativo. A Lei Delegada nº 178, de 29 de janeiro
de 2007, dispõe sobre a reorganização do Conselho Estadual de Política Ambiental - COPAM - e dá outras providências.
decorrência de que os primeiros exercícios de zoneamento “de caráter ambiental” (que não deve ser confundido com o zoneamento ambiental propriamente dito) terem sido executados com o fim de propor um determinado parcelamento do solo do território, fazendo com que o conceito de zoneamento ambiental assumisse um caráter normativo, restritivo, para fins de proteção ambiental, conforme mencionam Milikan e Del Prette (2000).
Após observar os zoneamentos elaborados no Brasil nas últimas três ou quatro décadas e que abordaram o termo “ambiental” (ou denominações variantes), Souza (2009, p. 1092- 1093) notou que foram produzidos trabalhos muito distintos quanto aos objetivos, metodologias, recortes territoriais, escalas, legendas etc., que podem ser sucintamente sistematizados em oito grupos a saberem: 1) conjunto de mapas temáticos; 2) mapas de fragilidade devido a características geológicas, hidrológicas etc.; 3) mapas de restrição de uso em função de normas legais; 4) mapas indicativos de criação de áreas protegidas ou de áreas a serem recuperadas; 5) mapas “diagnóstico”; 6) mapa associado à lei de uso do solo municipal; 7) mapa de zoneamento de Unidade de Conservação; 8) mapa indicativo de “potencialidades” e “fragilidades” (ou vulnerabilidades), enquadrando nesse grupo o Zoneamento Ecológico- Econômico. 68
Segundo Batistela (2007, p. 48), embora existam vários tipos de zoneamento, que possuem conceitos jurídicos e técnicos distintos, os quais variam de acordo com sua finalidade, constituindo, cada qual, um instrumento específico, todos têm um fim específico: “delimitar geograficamente áreas territoriais com o objetivo de estabelecer regimes especiais de uso, gozo e fruição da propriedade”. Ainda segundo a autora, associado ao termo ambiental, tem como função definir os usos possíveis de zonas territoriais específicas, nas esferas urbanas, rurais e especialmente protegidas, do ponto de vista ambiental, artístico, cultural e paisagístico, a partir de critérios técnicos e legais e da participação da sociedade que habita o espaço a que ele se destina.
Devido aos objetivos do presente trabalho, a discussão se concentra no zoneamento ecológico econômico – ZEE.
68 Nesse grupo se enquadram os zoneamentos que procuram incorporar nos mapas informações relativas às
“potencialidades” e “fragilidades” para a ocupação de um território considerando, via de regra, aspectos como: informações sobre o meio físico, biológico e socioeconômico disponíveis, os usos atuais, os interesses de diversos setores da sociedade, as limitações legais à ocupação, os planos e programas governamentais previstos para a região etc. (Op. cit.)
4.2.5.2.
Zoneamento ambiental
Em 1981 a Lei 6.938/81, que instituiu a PNMA, estabeleceu como princípios dessa política, dentre outros, a racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar, o planejamento e a fiscalização do uso dos recursos ambientais, a proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas, o controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras, a recuperação de áreas degradadas e a proteção de áreas ameaçadas de degradação (artigo 2º, incisos II, III, IV, V, VIII e IX).
Já no artigo 9º a mesma Lei menciona como instrumentos da PNMA o zoneamento ambiental (inciso II) e a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas (inciso VI).
Em 1988 a Constituição Federal também cuidou do tema, sendo que o fundamento constitucional brasileiro do zoneamento ambiental está previsto no artigo 21, XX, que dispõe caber à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; no artigo 25, § 3º, que permite aos Estados, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum; no artigo 30, VIII, que estabelece a competência dos Municípios para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; no artigo 182, que cuida da política urbana.
Para Fiorillo (2005, p. 97) o zoneamento ambiental também está relacionado ao princípio do desenvolvimento sustentável, o qual se encontra constitucionalmente amparado no artigo 225, da CF/88, que impõe o dever da coletividade e do Poder Público de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
Montaño (2002, p. 22) destaca o caráter preventivo decorrente da correta utilização do zoneamento ambiental, na medida em que sua função básica é fornecer informações que possibilitem a avaliação da situação existente em um determinado território.
Segundo David (2004, p. 09) e Montaño (2002, p. 22), considerando as limitações impostas pelo meio ambiente, o zoneamento ambiental surge como instrumento fundamental
para a definição das estratégias de ocupação do território, na medida em que possibilita a “visualização da distribuição das áreas com maior ou menor aptidão (ou potencial) para a implantação de determinadas atividades”.
Um último aspecto destacado por Montaño (2002, p. 22-23) é a ampla discussão com a sociedade que deveria nortear a elaboração do zoneamento ambiental, trazendo a indispensável legitimidade ao processo.
4.2.5.3.
Zoneamento ecológico econômico - ZEE
Após a Lei da PNMA ter arrolado o zoneamento como um de seu instrumentos, diversas iniciativas espalhadas foram adotadas durante a década de 80, até que o ZEE aparecesse, pela primeira vez, nas diretrizes do “Programa Nossa Natureza”, criado pelo Decreto nº 96.944, de 12.10.88, com o objetivo de ser estendido a todo o território nacional (BATISTELA, 2007, p. 70). Segundo Souza (2009, p. 1094), foi a partir desse programa que o termo zoneamento ambiental perdeu força e foi substituído, em muitos casos, pelo ZEE, a fim de afastar a ideia de que o zoneamento seria “ambiental” em sentido estrito, isto é, um instrumento destinado “apenas” a indicar áreas a serem protegidas em função de atributos ambientais.
Inicialmente os trabalhos do ZEE ficaram sob a coordenação da antiga Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República – SAE/PR -, até que através do Decreto 99.540, de 21.09.90, foi instituída pelo Governo Federal a Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico Econômico – CCZEE, com as atribuições de “planejar, coordenar, acompanhar e avaliar a execução dos trabalhos de zoneamento ecológico-econômico”, bem como “articular-se com os Estados, apoiando-os na execução dos seus respectivos trabalhos de zoneamento ecológico-econômico, com vistas à compatibilização desses trabalhos com aqueles executados pelo Governo Federal” (artigo 1º), tendo sido priorizada a região da Amazônia Legal (artigo 6º).
O programa de ZEE, que inicialmente compreendia apenas a Amazônia Legal, teve sua abrangência ampliada para todo o território nacional em 1992. Posteriormente, regulamentando o artigo 9º, II, da Lei 6.938/81, o Decreto 4.297/02 estabeleceu que:
implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º).
Ademais, dispôs o mencionado Decreto que:
O ZEE, na distribuição espacial das atividades econômicas, levará em conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais. (art. 3º).
O ZEE pode ser elaborado e executado em escala nacional, regional ou local, incumbindo ao Poder Público Federal elaborar e executar o ZEE nacional e regionais, quando tiver por objeto biomas brasileiros ou territórios abrangidos por planos e projetos prioritários estabelecidos pelo Governo Federal (artigo 6º).
Embora o Município não tenha sido mencionado, observa Attanasio (2005, p. 97) que sua atuação não está impedida e encontra respaldo no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, que prevê a sua competência para legislar acerca de assuntos de interesse local e suplementar, no que couber, a legislação federal e estadual, respeitando, no entanto, estas; no artigo 30, inciso VIII, que dispõe competir aos Municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”; no artigo 23, inciso VI, que estabelece a competência comum aos entes federados para defenderem o meio ambiente.
Em relação ao seu conteúdo, o O ZEE dividirá o território em zonas, de acordo com as necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável (artigo 11), devendo ser observado na instituição de zonas: I - diagnóstico dos recursos naturais, da sócio-economia e do marco jurídico-institucional; II - informações constantes do Sistema de Informações Geográficas; III - cenários tendenciais e alternativos; e IV - Diretrizes Gerais e Específicas, nos termos do art. 14 deste Decreto (artigo 12).
Segundo Nitsch (1998) apud Souza (2009, p. 1094), o ZEE foi criado para ser um instrumento técnico e político do planejamento com a finalidade de otimizar o uso do espaço e
das políticas públicas afins. É instrumento técnico de informação integrada sobre o território na medida em que o classifica segundo suas vulnerabilidades e potencialidades. É instrumento político de regulação do território porque favorece a integração de políticas públicas em uma base geográfica e contribui para a negociação entre as esferas de Governo e entre estas, o setor privado e a sociedade.
Nessa conjuntura, cumpre destacar a definição de Oliveira (2004, p. 45), para quem “o que se entende por zoneamento ecológico econômico passa fundamentalmente, pelo processo de determinação das vulnerabilidades e aptidões ambientais do território, sem que seja previsto qualquer tipo de uso para o mesmo.” Assim, segundo a autora, o zoneamento ecológico econômico é um instrumento que tem como objetivo auxiliar na elaboração de políticas e estratégias de desenvolvimento e possibilitar a visualização, através de cenários, da distribuição das áreas com maior ou menor potencial para implantação de atividades, sempre em função da capacidade de suporte do meio.
No mesmo sentido é a definição de Souza (2000), para quem o ZEE consiste no processo de classificação de determinado espaço geográfico em sub-unidades territoriais, agrupadas segundo níveis de aptidão (“suitability”) tendo em vista determinados tipos de ocupação, sendo que a determinação das diferentes aptidões de cada trecho do espaço territorial analisado deve se basear em critérios científicos, contar com a participação popular e considerar o maior número possível de fatores ambientais relevantes para cada tipo de ocupação.
Para Montaño et al. (2007, p. 49-64), a principal qualidade desse importante instrumento estratégico de planejamento é a viabilização da inserção da variável ambiental em distintos momentos do processo de tomada de decisão, vale dizer, desde a formulação de estratégias de desenvolvimento setoriais (voltadas para o plano regional) até a decisão de ocupação de um sítio específico para a implantação de determinada atividade.
Portanto, o ZEE constitui um diagnóstico ambiental dos recursos naturais, da sócio- economia e do marco jurídico-institucional, que identifica potencialidades e fragilidades. Esse diagnóstico não somente proporciona a identificação da capacidade de suporte do meio, diante da situação presente, considerando a hipótese de não execução do projeto, como também propicia a identificação das alternativas condicionadas à capacidade de suporte do meio em relação aos fatores ambientais a serem impactados (OLIVEIRA 2005, p. 49).
Mas conforme observa Oliveira (2004, p. 43), a necessidade de “aplicação de metodologias adequadas, especialmente quanto ao produto a ser produzido e sua utilidade enquanto instrumento de suporte à decisão tanto em escala regional como também na escala municipal” tem comprometido a implementação prática e o reconhecimento da importância do ZEE.
Dentre os problemas apontados por Leite (2001, p. 89) no processo de implementação do ZEE nos Estados, além daqueles metodológicos, destaca-se a existência de atores distintos, influenciados por seus interesses imediatos, o que requer mudanças nos modos de pensar e agir dos agentes sociais e econômicos. Ainda segundo a autora, conflitos surgem no momento em que o ZEE começa a ser divulgado à sociedade, pois a maioria dos atores não participa da sua elaboração, recebe o produto praticamente acabado e é solicitada para apresentar sugestões ao seu aperfeiçoamento sem compreender exatamente do que trata (ob. cit.).
Nada obstante as dificuldades de implantação, esse instrumento pode ter papel estratégico de suporte à decisão, como o mais apropriado para apresentar largas respostas relativas aos fatores ambientais a serem considerados, bem como para delimitar as áreas de influência e/ou identificar conflitos (MONTAÑO et al., 2005).
4.2.5.4.
Conexão entre ZEE, EIA e licenciamento am-
biental
A falta de regulamentação de instrumentos já previstos na Lei da PNMA e, em outros casos, a lenta implementação dos mesmos, consiste no real problema que tem impedido o licenciamento ambiental de atingir o seu objetivo, além de contribuir para a ineficácia do EIA, sobretudo, na medida em que sobrecarrega este importante instrumento com informações que deveriam ser disponibilizadas pelo poder público, em prejuízo do detalhamento de informações relativas ao empreendimento em questão (OLIVEIRA, 2004, p. 62; MONTAÑO et al., 2005).
Com o objetivo de se implantar um eficiente sistema de gestão ambiental, que para Souza (2000, p. 27) pode ser entendida “como o conjunto de procedimentos que visam à conciliação entre desenvolvimento e qualidade ambiental”, Attanasio (2005, p. 103-104) destaca a importância da implementação articulada dos diversos instrumentos da PNMA e
aponta o ZEE como instrumento de suma importância para o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a proteção dos recursos naturais.
Também para Montaño (2002, p. 21) e David (2004, p. 09), enquanto instrumento de uma política ambiental, a utilização do ZEE requer a existência de uma ligação com outros instrumentos criados pela PNMA, dentre eles a Avaliação de Impactos Ambientais, a fim de aumentar a eficácia na utilização dos mesmos.
A esse despeito, Souza (2000, p. 39) assim salienta:
A existência do zoneamento ambiental de forma consolidada daria um dinamismo muito maior à aplicação de diversos instrumentos e mecanismos da política ambiental, na medida em que forneceria a base, o conhecimento global da área de estudo de forma sistemática, o que faria com que os estudos de impactos ambientais, por exemplo, obtivessem uma outra dinâmica nas tomadas de decisão no que se refere à viabilidade ambiental do empreendimento. Nesse sentido, o zoneamento está associado à caracterização ambiental. É a possibilidade de determinar as vocações e as suscetibilidades do meio ambiente, considerando determinados fatores ambientais específicos.
Segundo Oliveira (2004, p. 63), as possibilidades intrínsecas do ZEE, consistentes no diagnóstico e na possibilidade de identificação de todas as alternativas locacionais, auxiliarão e aliviarão o conteúdo específico do EIA, na medida em que previamente estarão sendo disponibilizadas informações ambientais mais amplas e mais complexas a fim de que o EIA considere o universo peculiar do empreendimento.
Nesse sentido, enfatiza-se que o ZEE é instrumento necessário e essencial ao EIA, na medida em que oferece o suporte necessário para que este atenda aos requisitos estabelecidos pela CONAMA 01/86, não só preparando a fundamentação para o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto (artigo 6º, I, da Resolução CONAMA 01/86), mas também permitindo identificar todas as alternativas locacionais vinculada à capacidade de suporte do meio (OLIVEIRA, 2004; MONTAÑO et al. 2005).
Conforme observam SOUZA et al. (2007, p. 12), nada obstante esteja contemplado nas diretrizes gerais do EIA (artigo 5º, I, da Resolução CONAMA 01/86) o estudo de alternativas, este estudo não se encontra detalhado de forma explícita, em nenhuma etapa do roteiro de elaboração do EIA, nem mesmo nas metodologias de análise dos impactos ambientais. Assim, concluem os autores que, na realidade, não cabe ao EIA esse importante
papel de discutir todas as alternativas locacionais, mas a partir de estudos de localização, fazer as escolhas de alternativas, considerando os interesses do empreendedor e dos cenários de viabilidade ambiental.
No mesmo sentido, Montaño et al. (2007) preconizam a elaboração do zoneamento previamente ao licenciamento ambiental e a sua utilização como referência a um eventual estudo de impacto ambiental, possibilitando discutir todas as possíveis localizações viáveis economicamente (sob o ponto de vista do empreendedor) do empreendimento e a sua confrontação com a suscetibilidade ambiental indicada pelo zoneamento.
Assim, considerando que à prática atual do EIA é exigido o estudo de todas as alternativas locacionais e tecnológicas do ponto de vista ambiental (Resolução CONAMA 01/86), o instrumento adequado para subsidiar esta exigência é o produto do ZEE (OLIVEIRA, 2004; MONTAÑO et al. 2005; SOUZA et al., 2007).
Acrescente-se, ainda, que a perspectiva de se vincular o ZEE ao EIA reduziria o tempo de elaboração deste estudo, já que a demora decorre, muito, além de outros aspectos, à necessidade legal de se fazer um diagnóstico ambiental da área a ser utilizada que irá subsidiar a decisão sobre a localização do empreendimento (OLIVEIRA, 2004). Isso também contribuiria para solucionar a polêmica acerca da morosidade do licenciamento ambiental e agilizar o processo (MONTAÑO et al., 2005, p. 185-194), pois se o diagnóstico (ZEE) é preexistente, os dados obtidos poderão ser apenas confrontados na situação concreta.
Um exemplo de que a própria legislação em vigor prevê a conexão entre o EIA e o ZEE é encontrada na Resolução CONAMA 01/86, que determina que o EIA deva “considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade” (artigo 5º, IV), enquadrando-se na categoria dos planos governamentais o zoneamento ambiental previsto no artigo 9º, II, da Lei.
Ademais, por se tratar o ZEE de instrumento prévio e público, pode igualmente ser considerado um auxílio para o licenciamento, na medida em que suas informações de base podem ser consideradas essenciais para a elaboração do termo de referência (OLIVEIRA, 2004, p. 63).
Assim, verifica-se uma estreita relação entre o EIA e o ZEE, que reforça os objetivos da PNMA (MONTAÑO et al., 2007) (Figura 04).
FIGURA 5 - Etapas de EIA com ZEE Fonte: OLIVEIRA (2004, p. 63)
4.2.5.5.
Zoneamento ecológico econômico de Minas
Gerais - ZEE/MG
4.2.5.5.1. Conceituação
O ZEE-MG foi elaborado pelo Estado de Minas Gerais, sob a coordenação da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, em parceria com a Universidade Federal de Lavras (UFLA), através da Fundação de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extensão, além de ter contado, especialmente, com a parceira da Fundação João Pinheiro para a sua execução (SCOLFORO; OLIVEIRA; CARVALHO, 2010).
Consiste em um diagnóstico dos meios geo-biofísico e sócio-econômico-jurídico- institucional, composto, respectivamente, por duas cartas principais, a carta de Vulnerabilidade Ambiental e a Carta de Potencialidade Social, que sobrepostas irão conceber
áreas com características próprias, determinando o Zoneamento Ecológico-Econômico do Estado (SCOLFORO; OLIVEIRA; CARVALHO, 2010).
O objetivo do ZEE-MG é apoiar a gestão territorial fornecendo subsídios técnicos à definição de áreas prioritárias para a proteção e conservação da biodiversidade e para o desenvolvimento, segundo critérios de sustentabilidade econômica, social, ecológica e ambiental (SCOLFORO; OLIVEIRA; CARVALHO, 2010).
Outrossim, visa orientar o governo e a sociedade civil na elaboração dos seus programas e em seus investimentos, consistindo, assim, em relevante instrumento de planejamento e elaboração das políticas públicas e das ações em meio ambiente (SCOLFORO; OLIVEIRA; CARVALHO, 2010).
Foi desenvolvido a partir das diretrizes metodológicas propostas pelo Ministério do Meio Ambiente – MMA – para elaboração do ZEE, em conformidade às diretrizes da Política e Legislação Ambiental do Estado de Minas Gerais, orientando-se pelos patamares: (i) referente às Unidades Regionais do COPAM; (ii) referente às Bacias Hidrográficas do Estado; (iii) referente às meso e microrregiões; (iv) referente ao ordenamento Municipal (SCOLFORO; OLIVEIRA; CARVALHO, 2010).
Através da DN COPAM 129, de 27.12.08, o Conselho Estadual de Política Ambiental aprovou o Zoneamento Ecológico Econômico como instrumento de apoio ao planejamento e à gestão das ações governamentais para a proteção do meio ambiente no estado de Minas Gerais, sendo que os seus resultados serão utilizados como instrumentos auxiliares, para processos de licenciamento ambiental, de alterações de uso do solo, de fiscalização, controle e monitoramento do uso dos recursos ambientais, e não substituem os estudos ambientais