Antes da discussão dos critérios propriamente ditos utilizados pelo órgão ambiental para dispensar a elaboração do EIA para o setor sucroalcooleiro, algumas considerações merecem ser feitas acerca dos argumentos apresentados pelos representantes daquele setor, os quais desencadearam uma sequência de atos que culminaram na elaboração do mencionado Relatório Técnico DIRIM 08/07.
Conforme se pode verificar do teor do Relatório Técnico DIRIM 08/07, o setor sucroalcooleiro, através do SIAMIG e SINDIAÇÚCAR, ao se insurgirem contra a exigência do EIA e requererem a substituição deste estudo pelo RCA, utilizaram argumentos, em sua maioria, de natureza econômica, tais como “até 2007 será dobrada a produção da cana no Estado”, “a exigência do EIA aumentaria o prazo regimental de análise do requerimento de licença, que passaria de até 180 dias para até 360 dias” e que “a exigência de EIA implicaria a possibilidade de ter que realizar Audiência Pública no contexto do processo de licenciamento ambiental”.
Inclusive, o último argumento utilizado pelo setor referido de que “a exigência de EIA implicaria a possibilidade de ter que realizar Audiência Pública no contexto do processo de licenciamento ambiental” denota que o setor pretendia afastar a população do Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba, insatisfeita com a expansão desordenada desta atividade, da discussão acerca dos projetos a serem implantados naquelas regiões.
Evidencia isso, ainda, o fato de que nenhum representante da sociedade civil participou das inúmeras reuniões realizadas entre os representantes dos órgãos que compõem o Sistema Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais e o setor sucroalcooleiro, não se olvidando que as reuniões também não foram documentadas com a elaboração das respectivas atas. Tais procedimentos são incompatíveis com a publicidade e a transparência que se espera das tratativas envolvendo as questões ambientais.
A postura de se excluir a participação da sociedade civil, que possui assentos no Conselho de Polícia Ambiental de Minas Gerais – COPAM -, da construção de critérios que viriam a nortear o licenciamento ambiental de importante setor da economia, seja através de sua ausência das reuniões referidas ou da não realização de audiências públicas, denota o
interesse em extirpar a participação popular de todo o processo de construção do licenciamento ambiental do setor sucroalcooleiro.
Por outro lado, também não se revela acertada a alegação utilizada para insurgir-se contra a elaboração do EIA de que “a cultura da cana evoluiu”. A cana-de-açúcar, conforme já foi dito, é a principal matéria-prima da atividade de destilação de álcool, cuja produção cresce a cada ano, inclusive com previsão de ser dobrada, conforme apontado pelos próprios representantes do setor sucroalcooleiro.
Diversos são os impactos ambientais decorrentes do plantio e colheita da cana, conforme exposto na revisão bibliográfica, valendo relembrar a demanda cada dia mais crescente por vastas áreas de plantio, inclusive com o risco de avanço com avidez sobre os campos de outras culturas rurais ou até sobre florestas nativas (FERREIRA e FERREIRA, 2010), e o uso do fogo na sua colheita, prática ainda utilizada pela maioria dos empreendimentos analisados. Isso também é suficiente para se afastar a alegação do setor sucroalcooleiro de que o maior problema está na área tributária e não ambiental.
Ademais, a região do Triângulo Mineiro, onde se desenvolveu a pesquisa, apresenta um grau muito alto de monocultura para a cana-de-açúcar (SCOLFORO; OLIVEIRA; CARVALHO, 2008c)81. O resultado dos 10 (dez) municípios que apresentam os maiores índices (muito alto) de monocultura quanto ao plantio da cana-de-açúcar aponta que cincos82 deles estão situados na região do Triângulo Mineiro, quais sejam, Delta, Fronteira, Araporã, Canápolis83 e Planura, sendo que os demais municípios situam-se na região da Zona da Mata (Op. cit.).
No Triângulo Mineiro, os municípios situam-se, em sua maioria, às margens do rio Grande, na divisa com o estado de São Paulo, em áreas de expansão da cana-de-açúcar destinadas, em sua maior parte, à produção de álcool combustível em usinas situadas na região (SCOLFORO; OLIVEIRA; CARVALHO, 2008c), dentre as quais se incluem grande parte daquelas que foram objeto do estudo de caso.
81 Foi utilizado o índice de 40% ou mais da área plantada com apenas uma cultura dentro do território de cada
município como critério técnico econômico de monocultura para implementação de novos empreendimentos sucroalcooleiros.
82 As áreas de plantio de cana desses cinco municípios somam 40.730,00 ha.
83 Dentre os dez municípios é o que tem a maior área com plantio de cana – 22.000,00 ha – o que é superior à
Ademais, conforme se verifica no Quadro 3, dentre os cinco municípios situados no Triângulo Mineiro com os maiores índices (muito alto) de monocultura quanto ao plantio da cana-de-açúcar, em quatro (Delta, Fronteira, Araporã, Canápolis) deles existem usinas de álcool instaladas.
Pode ser considerada uma circunstância agravante ao mencionado risco de monocultura da cana, o fato de que o estado de Minas Gerais não dispõe de um política para o controle da monocultura seja da cana-de-açúcar ou de qualquer outra cultura.
Acrescente-se, ainda, que a assertiva de que “a Resolução CONAMA 01/86 surgiu devido aos problemas existentes à época com disposição irregular de vinhoto” também não procede. Conforme exposto na revisão bibliográfica, os significativos impactos decorrentes da atividade de destilação de álcool não se resumem à geração de resíduos potencialmente poluidores, como a vinhaça e a torta de filtro, merecendo ênfase a utilização intensiva de água para o processo industrial da cana de açúcar, seja na fabricação do açúcar ou do álcool.
Noutro giro, também não se sustenta a alegação inicialmente apontada pelo setor sucroalcooleiro para subsidiar a insurgência contra o EIA e posteriormente encampada pelo órgão ambiental, de que a o Estado já dispunha do Zoneamento Ecológico Econômico.
Com efeito, extrai-se do Relatório Técnico DIRIM 08/07, que a primeira reunião realizada entre os representantes do setor sucroalcooleiro e do Sistema Estadual de Meio Ambiente ocorreu em 09.08.2006, sendo que outras se sucederam até fevereiro de 2007, culminando com a elaboração do Relatório em 02.04.07.
Contudo, em 2007 o ZEE-MG sequer havia sido aprovado pelo Conselho Estadual de Política Ambiental – COPAM –, o que somente veio a ocorrer em 27.11.08, e nem estava disponível com a ferramenta WEB de consulta e interação com o respectivo banco de dados, impedindo, assim, que os interessados tivessem acesso aos dados, sendo que as cartas de vulnerabilidade para cada empreendimento foram geradas pela PRODEMGE.
Pode-se, assim, afirmar que órgão ambiental extrapolou os limites de sua atribuição, aplicando o ZEE-MG antes mesmo da sua aprovação.
No tocante aos demais aspectos da discussão envolvendo o ZEE-MG e a sua relação com outros instrumentos da PNMA, os mesmos serão abordados no item seguinte.
6.4. Análise dos critérios da dispensa
No capítulo seguinte serão tratados os aspectos legais envolvendo os critérios da dispensa do EIA para o setor sucroalcooleiro, visando identificar se existem amparos no ordenamento jurídico que sustem a dispensa referida.
Essa abordagem é de suma importância, na medida em que o licenciamento ambiental, o EIA e o ZEE são instrumentos da PNMA regulamentados por leis e normas com força de lei, com finalidades distintas, conforme exposto na revisão de literatura.
Assim sendo, o órgão licenciador está vinculado a esse arcabouço jurídico e dele não pode se afastar.
6.4.1. Análise da existência de parâmetros legais para a
dispensa do EIA nos casos objetos de estudo
Após atenta análise dos fundamentos utilizados pelo órgão ambiental para orientação do licenciamento ambiental do setor sucroalcooleiro e constantes do Relatório Técnico DIRIM 08/07, que culminou com a dispensa do EIA para os empreendimentos referidos, a primeira observação que deve ser feita é que a dispensa foi respaldada em um Relatório Técnico interno, sem caráter normativo nem tão pouco força de lei e que, portanto, não é passível de substituir a Resolução CONAMA 01/86, o que implica em reconhecer que o órgão ambiental deixou de observar as regras que disciplinam o licenciamento ambiental, dentre elas a Resolução CONAMA 237/97, a Lei Estadual 7.772/80 e seu Decreto regulamentador (44.844/08), bem como a DN COPAM 74/04.
Em substituição ao EIA foi exigido para o licenciamento dos empreendimentos analisados o RCA que, conforme exposto na revisão bibliográfica, foi inicialmente previsto em nível federal na Resolução CONAMA 01/90 e exigido para empreendimentos minerários, e também na Resolução CONAMA 23/94, para o licenciamento de atividades relacionadas à exploração e lavra de jazidas de combustíveis líquidos e gás natural. Em Minas Gerais, também já foi dito, o RCA surgiu na DN COPAM nº 03/90 e posteriormente na DN COPAM nº 04/90, igualmente para empreendimentos minerários, bem como na DN COPAM nº 07/94, para obras de saneamento.
Ocorre que a legislação federal e a estadual não estenderam o uso do RCA para outras atividades que não se enquadrem na categoria de extração mineral, exploração e lavra de jazidas de combustíveis líquidos e gás natural e obras de saneamento. Igualmente, inexiste uma norma específica, seja no âmbito federal ou em Minas Gerais, prevendo a possibilidade de dispensa do EIA para o licenciamento ambiental das destilarias de álcool.
Ademais, observou-se que na dispensa do EIA foi desconsiderado que a atividade de destilação de álcool é causadora de significativa degradação ambiental, sendo que os critérios da dispensa não se referem à ausência de significância dos impactos ambientais causados pela atividade e o Relatório Técnico DIRIM 08/07 nem mesmo faz referência a esse impactos.
Vale dizer que na definição dos critérios da dispensa do EIA sequer foram identificados ou mencionados os impactos causados pela destilação de álcool, os quais foram simplesmente ignorados pelo órgão ambiental, embora a análise e magnitude desses impactos fosse o único critério legal passível de conduzir a exigência de outro estudo ambiental, conforme apontam Trennepohl e Trennepohl (2010), Farias (2010), Cappelli (2011) e Machado (2003).
Conforme exposto na Revisão Bibliográfica, a atividade de destilação de álcool, exercida por todos os empreendimentos analisados, caracteriza-se por uma atividade efetivamente causadora de significativos impactos ambientais, principalmente decorrentes do uso do solo (vastas áreas) para o plantio da cana-de-açúcar, da poluição atmosférica devido à emissão de poluentes originários da queima da cana-de-açúcar no processo de corte e colheita da mesma, da grande demanda de água para no processo de lavagem da cana e no processo industrial de fabricação do álcool, bem como da geração de efluentes com alto teor poluente como a vinhaça. Portanto, a destilação de álcool encontra-se incluída nas Resoluções CONAMA 01/86 e 237/97 como atividade passível de licenciamento ambiental mediante a prévia elaboração de EIA.
Por meio do Quadro 3 é possível observar que o EIA foi dispensado para o licenciamento das destilarias de álcool situadas na região do Triangulo Mineiro e Alto Paranaíba, independentemente de seu porte e potencial poluidor previstos na DN COPAM 74- 04 ou da não identificação de significativo impacto ambiental.
Verificou-se que dos 35 (trinta e cinco) empreendimentos de destilação de álcool que foram objeto de licenciamento ambiental (Quadro 3), 07 (sete) se enquadravam na classe 3,
onde o porte varia de pequeno a grande, mas o potencial poluidor geral é grande; 06 (seis) destilarias enquadravam-se na classe 5, em que o porte varia entre médio e grande, mas o potencial poluidor geral é grande. Mas a grande maioria dos empreendimentos, num total de 22 (vinte e dois), eram de classe 6, vale dizer, tanto o porte como o potencial poluidor geral são grandes. Entretanto, apenas um daqueles empreendimentos elaborou EIA antes da formalização do pedido de LP e outro após a formalização do pedido de LP, mas antes da análise desta.
Ademais, dentre os 10 (dez) empreendimentos analisados apenas um foi enquadrado na classe 3 (pequeno porte e grande potencial poluidor), outro na classe 5 (médio porte e grande potencial poluidor), e os demais, num total de oito, foram enquadrados na classe 6 (grande porte e grande potencial poluidor) (Tabelas 9 e 10).
Conforme já foi dito, a DN COPAM 74/04 estabelece critérios para classificação, segundo o porte e potencial poluidor, de empreendimentos e atividades modificadoras do meio ambiente passíveis de autorização ou de licenciamento ambiental no nível estadual, sendo que o potencial poluidor geral84 da atividade de destilação de álcool é grande, o que a caracteriza como atividade causadora de significativo impacto ambiental.
Assim, considerando que a avaliação inicial que conjuga o porte e o potencial poluidor igualmente indica se tratarem de empreendimentos de significativa degradação ambiental, a licença ambiental dos empreendimentos analisados dependeria de EIA, também na forma do artigo 3º, da Resolução CONAMA 237/97.
Tal assertiva ainda encontra respaldo no artigo 2°, da DN COPAM 74/04, o qual estabelece que os empreendimentos e atividades listados no Anexo Único desta Deliberação Normativa, enquadrados nas classes 1 e 2, são considerados de impacto ambiental não significativo e ficam dispensados do processo de licenciamento ambiental no nível estadual, mas sujeitos obrigatoriamente à Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF) pelo órgão ambiental estadual competente.
Logo, se os empreendimentos considerados de impacto não significativo são apenas aqueles enquadrados nas classes 1 e 2, não há dúvida de que todos os demais, isto é, aqueles
enquadrados nas classes 3, 4, 5 e 6 possuem impacto ambiental significativo e, portanto, estão sujeitos ao EIA, sobretudo quando se tratar de atividade prevista na Resolução CONAMA 01/86.
Também já foi destacado na revisão bibliográfica que o Anexo VIII, da Lei 6.938/81, incluído pela Lei 10.165/2000, estabelece que a produção de álcool etílico (código 15) é empreendimento potencialmente poluidor de grau alto.
Por outro lado, os empreendimentos analisados não fizeram prova de que suas atividades não causarão significativo impacto ambiental, o que para MILARÉ (2001) é necessário para afastar a exigência do EIA, na hipótese de enquadramento automático da atividade da lista da Resolução CONAMA 01/86, em que há a inversão do ônus da prova, conforme exposto na Revisão de Literatura.
Diante de todas essas circunstâncias, conforme exposto na Revisão Bibliográfica, o órgão licenciador, não dispunha de discricionariedade para dispensar o EIA nos casos estudados.
Apenas se as atividades de destilação de álcool não se enquadrassem na lista da Resolução CONAMA 01/86 e o órgão ambiental competente tivesse verificado, a partir de dados científicos ou da experiência com casos análogos, que a atividade ou empreendimento não era potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, poderia ter definido os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento (parágrafo único do artigo 3º, da Resolução CONAMA 237/97), no caso o RCA.
Pontofinalizando, além dos significativos impactos ambientais já apontados, da previsão contida na Resolução CONAMA 01/86, que exige expressamente o EIA para as destilarias de álcool, do contido no Anexo VIII, da Lei 6.938/81, que reconhece ser a produção de álcool etílico empreendimento potencialmente poluidor de grau alto, também a classificação destas à luz da DN 74/04 sujeita tais atividades a este estudo, haja vista que a avaliação que conjuga o porte e o potencial poluidor indica se tratarem de empreendimentos de significativa degradação ambiental, de modo a recomendar que deveriam ter sido submetidos ao processo completo da avaliação de impactos ambientais.
Por outro lado, ao utilizar o ZEE/MG para afastar a exigência do EIA, o órgão ambiental estabeleceu, indevidamente, a supremacia daquele instrumento sobre este, embora
ambos estejam no mesmo patamar, segundo a PNMA, merecendo relembrar que aquele instrumento ainda não estava aprovado em Minas Gerais.
Oportuno destacar que atualmente a possibilidade de dispensa de qualquer estudo ambiental com base no ZEE/MG é expressamente inadmitida, através da própria DN COPAM 129, de 27.11.08, que dispõe sobre o Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE – como instrumento de apoio ao planejamento e à gestão das ações governamentais para a proteção do meio ambiente no estado de Minas Gerais. Conforme exposto no artigo 2º da referida DN, os resultados do ZEE serão utilizados como instrumentos auxiliares, para processos de licenciamento ambiental, e não substituem os estudos ambientais expressamente previstos nas legislações federal e estadual vigentes (parágrafo único).
Considerando a relação direta entre o zoneamento ambiental e os princípios do desenvolvimento sustentável e da prevenção, não poderá este instrumento da PNMA servir de fundamento para afastar a exigência do EIA, que tem sua obrigatoriedade também assentada em campo constitucional, como corolário da prevenção.
Em outras palavras, embora o ZEE, assim como o EIA, seja um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, previsto no artigo 9º, inciso II, da Lei 6.938/81 e Regulamentado pelo Decreto Federal 4.297/02, ambos devem se relacionar, sem a existência de supremacia de um sobre ou outro, mesmo porque têm finalidades distintas.
A respeito desse tema, vale relembrar que David (2004), Montaño et al. (2005) e Oliveira (2004) afirmam que o ZEE-MG pode contribuir para a simplificação do EIA e, consequentemente, agilizar o processo de licenciamento ambiental, disponibilizando aos envolvidos informações ambientais e viabilizando a inserção da variável ambiental em momentos distintos do processo de tomada de decisão, estabelecendo, assim, conexão com o EIA, pois este é responsável pela identificação de alternativas técnicas e locacionais do empreendimento, bem como de identificação e quantificação dos impactos ambientais, com vistas à análise da viabilidade ambiental do empreendimento.
É exatamente porque ambos os instrumentos da PNMA têm objetivos distintos que o órgão ambiental não poderia ter utilizado o ZEE-MG para dispensar o EIA para o licenciamento ambiental do setor sucroalcooleiro, estabelecendo indevida hierarquia de um sobre o outro, conforme exposto na revisão de literatura.