Os avanços obtidos na primeira experiência de gestão municipal da assistência social não tiveram continuidade no período seguinte. A segunda gestão da Secretaria Municipal de Assistência Social (1997-2000) foi marcada pelos percalços de uma administração municipal de cunho populista e autoritário18, na qual a Política de Assistência Social não recebeu reconhecimento:
Com o [nome do prefeito] quase foi uma derrota (sic); a gente precisava tirar dinheiro do bolso para trabalhar, porque a gente queria fazer as coisas, queria continuar, já estava acelerado desde o começo. [...] Então, por mais boa vontade que tinha de fazer esta política deslanchar, a gente não conseguia, porque não era uma prioridade do governo, não era vista como uma política pública. Muito pelo contrário, o próprio prefeito via como uma benesse. Para ele, é um favor que ele está fazendo, e a pessoa tem de dar um retorno para ele, que é votar nele, coloca-lo no pedestal que ele acha que tem direito, de [ser] o rei da cidade, enfim (Assistente Social 1).
A visão clientelista sobre a assistência social, que contraria os princípios expressos na Constituição Federal e na LOAS, expressa a coexistência da ‘lógica do favor’ e da ‘lógica do direito’, conforme observa Yazbek (1996, p.38):
É importante ter presente que, nas relações clientelistas, não são reconhecidos direitos e espera-se lealdade dos que recebem os serviços. Estes aparecem como inferiores e sem autonomia, não são interlocutores. Trata-se de um padrão arcaico de relações que fragmenta e desorganiza os subalternizados ao apresentar como favor ou como vantagem aquilo que é direito. Alem disso, as práticas clientelistas personalizam as relações com os dominados, o que acarreta sua adesão e cumplicidade, mesmo quando sua necessidade não é atendida.
Quanto à gestora da Assistência Social, de 1997 ao início do ano de 2000, o cargo foi ocupado pela assistente social Marisa Goettel do Nascimento. Nos últimos nove
18Há que se esclarecer, de antemão, que esta administração municipal apresentou tantos problemas que
o prefeito e outras autoridades foram afastados de seus cargos, por motivo de corrupção, antes do término de seu mandato.
meses do ano de 2000, passaram pela Secretaria mais dois titulares: o Secretário Municipal de Educação, Prof. José Dorival Perez, que acumulou as duas pastas, e posteriormente a pedagoga Mitue Ishikawa Martins, ambos sem experiência na área da assistência.
Novamente o perfil do gestor aparece como um aspecto relevante para a análise da gestão democrática na assistência. A coordenadora de uma entidade declarou que a relação com o poder público nem sempre foi aberta e que houve momentos em que “era mais difícil para a gente até conversar” (Dirigente de Entidade Assistencial 3).
Para os profissionais que continuaram trabalhando, o respaldo da gestora também comprometeu o desenvolvimento da política:
A secretária falava que a gente tinha de tocar a Secretaria porque aquilo era nosso, o trabalho da Assistência na cidade era nosso, não era dela; como se a gente tivesse de assumir tudo e ela não tivesse nenhuma responsabilidade enquanto agente político mesmo, que era o principal papel dela e ela não o fazia; deixava por conta dos técnicos. [...] Então a gente ficava amarrada, na verdade tentando segurar as pontas (sic) de uma situação muito difícil e muito complicada (Assistente Social 1).
Quanto aos serviços e programas, esta administração parece não ter deixado sua marca, nem mesmo quanto à definição de uma linha de atuação prioritária.
A instigante pesquisa de Stelmachuk e Nishimura (2000) sobre o financiamento para a assistência social em Londrina no período de 1994 a 1999 vem comprovar os parcos recursos disponibilizados para a área. De acordo com as autoras,
[...] o orçamento passa a ser peça fundamental para a avaliação da priorização estabelecida por um governo, da seriedade com que vê a área da assistência social, e até do projeto de sociedade que prevê para uma administração municipal (STELMACHUK; NISHIMURA, 2000, p. 2).
Ao analisar o orçamento executado19 pela Secretaria Municipal de Assistência Social frente ao executado pela Prefeitura20, percebe-se nitidamente uma retração no investimento:
Nota-se que o orçamento executado destinado às ações de prestação de serviços aos usuários da assistência social manteve-se praticamente no
19 Na administração pública, o orçamento previsto é o planejamento dos investimentos que se pretende
implementar, enquanto o orçamento executado é o de fato realizado. Nem sempre a previsão orçamentária corresponde à sua execução final, podendo ficar abaixo ou acima do planejado.
mesmo patamar, com pequenas oscilações, no período de 1994 a 1997, entre 3,01% e 3,69%. No período de 1997 a 1999, sofreu um decréscimo significativo, chegando ao índice de 1,43% de execução financeira (STELMACHUK; NISHIMURA, 2000, p. 4).
Cabe mencionar que o orçamento do ano de 1997 foi elaborado e aprovado em 1996, no último ano da gestão intitulada democrática-popular. Neste ano de 1997, o investimento da Secretaria Municipal de Assistência Social atingiu R$ 5.037.872,64, correspondendo a 3,25% do orçamento executado pela PML. Já em 1998, este valor foi reduzido drasticamente para R$ 3.547.369,40, equivalente apenas a 1,43% do orçamento geral executado. Constata-se um ligeiro aumento no financiamento para 1999, da ordem de R$ 4.030.919,28, com o percentual correspondente de 1,83% (STELMACHUK; NISHIMURA, 2000, p.4). A tabela abaixo pode auxiliar na visualização destes dados:
Tabela 1
Demonstrativo do Orçamento da Secretaria Municipal de Assistência Social de Londrina e respectivo percentual do Orçamento Municipal executado (1997-1999).
ANO
Orçamento SMAS (R$) Orçamento Executado PML (%)1997
R$ 5.037.872,64
3,25%
1998
R$ 3.547.369,40
1,43%
1999
R$ 4.030.919,28
1,83%
Entretanto, para termos uma percepção mais clara quanto às dificuldades resultantes de um planejamento que estipula e que recebe a aprovação - mas não a destinação efetiva - de um montante de recursos para ser aplicado na política municipal de assistência social, basta conferir os dados constantes do Relatório Anual de Atividades de 1999 (LONDRINA, 1999). Segundo esta fonte, o Plano Municipal de Assistência Social de 1999 previa um orçamento da ordem de R$ 9.139.124,00. Porém, no decorrer daquele mesmo ano, o orçamento efetivamente executado pela Secretaria Municipal de Assistência Social foi de R$ 4.030.919,28; ou seja, o percentual executado (aproximadamente 44%) não atingiu sequer metade do orçamento proposto, comprometendo, evidentemente, o desenvolvimento dos programas e projetos existentes.
Um exemplo da repercussão dessa situação para os usuários da Política de Assistência Social pode ser verificado nos próprios documentos oficiais: o Plano Municipal de Assistência Social de 1999 indicava que somente 10% das famílias em situação de pobreza recebiam cestas básicas e/ou atendimentos eventuais, tais como os advindos das Campanhas do Agasalho e do Cobertor. À época, a demanda reprimida registrada era de 36.576 famílias, tanto que o referido Plano propunha como ações prioritárias a descentralização do atendimento para os bairros, a implantação de programas de renda familiar mínima e de geração de renda e a ampliação do atendimento sócio-educativo para crianças e adolescentes. Obviamente, sem a aplicação dos recursos previstos, tal planejamento, mesmo aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social, não conseguiu ser cumprido.
Outro segmento também acumulava grande demanda. Uma pesquisa realizada através do Departamento de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina constatou que no ano de 1998 havia um déficit de aproximadamente 20.000 vagas em creches (PASTOR; LOLIS, 1999). Tal situação deu origem a uma Ação Cível impetrada pelo Ministério Público, exigindo da Administração Municipal a ampliação de vagas neste setor, o que foi atendido parcialmente nos anos seguintes21.
Podemos supor, portanto, os limites impostos à política de assistência social no período, pois “a retração do Estado com a falta de investimentos pode ter conseqüências desastrosas na vida das pessoas alvo dessa política, causando estragos irreversíveis e irreparáveis para os ‘cidadãos’ que deixaram de ser atendidos” (STELMACHUK; NISHIMURA, 2000, p. 9).
Não se pode negar que houve ampliação dos convênios com a rede de serviços não-governamental: já eram cento e dezesseis entidades subsidiadas em 199922. Entretanto, ocorreram sérios problemas no repasse financeiro, principalmente no último ano da gestão, quando se tornou conhecido o desvio de recursos dos cofres públicos municipais23.
21A transferência das unidades de creche para o sistema municipal de educação iniciaria a partir do ano
2000, para atender às exigências da Lei de Diretrizes de Base da Educação (LDB).
22Vale recordar que a conjuntura nacional passava por um período onde prevalecia o ideário neoliberal
e o apelo à responsabilidade da sociedade civil pelas demandas de cunho social, ao qual Yazbek (1996) denominou de “refilantropização da questão social”.
23Em fevereiro de 1999, surgiram denúncias de desvios do erário público através de licitações
fraudulentas realizadas em 1998 pela Autarquia do Meio Ambiente (AMA), através do pagamento de serviços - não executados - de roçagem e capina. Em seguida, emergiram denúncias contra a Companhia Municipal de Urbanização (COMURB), em que teriam sido realizados cerca de 130 contratos licitatórios fraudulentos. O “Escândalo AMA/COMURB”, como ficou conhecido, passou a
Além de atrasar por vários dias o pagamento às instituições, o valor do repasse mensal ainda foi parcelado, comprometendo o atendimento prestado.
Neste caso, o Conselho Municipal de Assistência Social tentou várias iniciativas, mas quase todas desconsideradas pelos ocupantes do poder municipal, inclusive pela própria gestora, que não demonstrou empenho para encaminhar esta situação. Na avaliação de uma profissional, “a própria Secretária não tinha peso político nenhum dentro da Secretaria e dentro da Prefeitura” (Assistente Social 1).
Há que se registrar, entretanto, que durante esta gestão, o CMAS manteve-se em funcionamento e foram realizadas a II e III Conferências Municipais de Assistência Social (em 1997 e 1999, respectivamente). Por diversas vezes, o Conselho teve momentos de confronto com a administração, mas não obteve dos poderes executivo e legislativo municipal a autonomia e o respeito necessários ao desempenho de suas funções24.
O CMAS de Londrina (que contava com alguns profissionais da Secretaria Municipal de Assistência Social como membros do Conselho), mesmo sem autonomia, empenhou-se para cumprir suas funções. O Plano Municipal de Assistência Social para o ano de 2000, pautado nas indicações da III Conferência Municipal (1999), trazia as seguintes proposições: implantação de um programa de renda familiar mínima, definição de programa de geração de renda, ampliação do acesso da população-alvo aos serviços já existentes, transição da educação infantil e da educação especial para a Secretaria Municipal de Educação e realização de estudos e pesquisas para diagnosticar a realidade da população-alvo da assistência social no município. O Plano apontava ainda, como prioridade, atividades de
ser investigado pelo Ministério Público. A sociedade londrinense se organizou para acompanhar o processo e criou o “Movimento Pela Moralização na Administração Pública de Londrina”, com o lema “Pés Vermelhos, Mãos Limpas!”. Tal movimento - que contou com a participação de mais de 80 entidades sociais, sindicais, populares e patronais - lutou pela abertura de uma Comissão Especial de Inquérito (CEI), no final de 1999, para que tais denúncias fossem também investigadas pela Câmara de Vereadores de Londrina. As denúncias se avolumavam e, em março de 2000, foi aprovada a abertura de uma Comissão Processante (CP) contra o prefeito Antônio Casemiro Belinati (PFL), acusado de promoção pessoal e de improbidade administrativa. A sessão de cassação do prefeito foi realizada em junho/2000. Nos diversos processos desencadeados a partir do caso AMA/COMURB, estima-se que tenham sido desviados dos cofres públicos de Londrina o equivalente a R$ 180 milhões de reais. Faz-se necessário ressaltar que todos os processos, entretanto, ainda não possuem decisões definitivas pelo judiciário, o que permitiu que no ano de 2004, o ex-prefeito cassado pudesse se candidatar ao cargo de prefeito (pelo Partido Progressista – PP), indo ao segundo turno das eleições, onde foi derrotado. Para informações mais detalhadas, consultar Oliveira (2001).
24Para articular melhor suas proposições, a partir de 1999 os representantes da sociedade civil
capacitação para profissionais, dirigentes de entidades, coordenadores, funcionários, voluntários, conselheiros e educadores sociais.
Em termos financeiros, o ano de 2000 foi o mais difícil não apenas para a Secretaria Municipal de Assistência Social, mas também para os diversos órgãos da Prefeitura. Desde 1999, o poder público municipal passava por um momento de absoluto descrédito devido às denúncias de desvio de recursos públicos, da ordem de aproximadamente R$ 170.000.000,00, que culminaram com o afastamento e posterior cassação do próprio prefeito e de outras autoridades.
Ainda assim, merece destaque a realização, durante o ano de 2000, de algumas atividades de capacitação, tais como a desenvolvida através da Universidade Estadual de Londrina - a “Capacitação Técnico-Política para Conselheiros Municipais da Assistência Social”25 e a Oficina de Planejamento para o Conselho Municipal de Assistência Social, realizada com recursos próprios.
A capacitação dos conselheiros tem sido um dos elementos reconhecidos como imprescindível para o exercício adequado das funções precípuas dos Conselhos:
Há consenso sobre a necessidade de qualificação e de compromisso dos conselheiros no desempenho do mandato, sejam do governo ou da sociedade civil. A permanência de uma visão assistencialista de anti direito, o despreparo, a pouca participação e rotatividade dos conselheiros são registradas como dificuldades. Nesse sentido, a carência de capacitação é uma unanimidade. O que aponta para a necessidade de uma qualificação mais clara desta demanda, traduzida como capacitação técnica e política ou, pelo menos, avaliar o alcance e a eficácia dos programas de capacitação até então levados a efeito (YAZBEK; GOMES, 2001, p.07).
Como se pode inferir ao comparar as duas administrações iniciais da assistência social, a alternância do poder - neste caso, municipal - pode comprometer profundamente não só a gestão democrática da assistência social, mas inclusive suas ações e serviços mais elementares.
Demonstra-se, mais uma vez, o quanto a área da assistência é vulnerável às determinações políticas no âmbito local, além de susceptível às macro-determinações políticas
25Trata-se de uma capacitação aprovada e subsidiada pelo Conselho Estadual de Assistência Social e
e econômicas, especialmente na conjuntura em que vivíamos na transição do século XX para o XXI, muito bem analisada por Yazbek (1998, p. 57-58):
Com a crescente subordinação das políticas sociais à lógica das reformas estruturais para a estabilização da economia, mesmo que não se avance para uma privatização total da área social, constata-se uma redução das responsabilidades do Estado no campo das políticas sociais. A redução de recursos tem significado uma deterioração dos serviços sociais públicos, comprometendo a cobertura universalizada bem como a qualidade e a equidade dos serviços.[...] Esse corte assistencialista, que caracteriza as ações sociais sob a égide do neoliberalismo, está presente também na forma como vêm sendo operacionalizados os benefícios previstos na LOAS, ao eleger seletivamente os mais pobres entre os pobres. São ações tímidas, incapazes de interferir no cenário de exclusão e de enfrentar as causas da desigualdade entre os brasileiros (YAZBEK, 1998, p. 57-58).
Faz-se importante, porém, salientar que os agentes responsáveis pela Política de Assistência Social aos poucos foram apreendendo as ambigüidades intrínsecas a esta política e buscando alternativas que respondessem, mesmo que paulatinamente, a esta situação.
As dificuldades vivenciadas nesta segunda administração levaram o CMAS a tomar a iniciativa de, no ano eleitoral de 2000, promover um debate sobre a assistência social com os candidatos a Prefeito, onde foi apresentada a situação da assistência social local, as demandas existentes, os problemas enfrentados, etc. Foi entregue um documento aos candidatos, no qual solicitava-se o compromisso com as seguintes propostas:
Respeito e apoio às deliberações do Conselho Municipal de Assistência Social.
Cumprimento e execução do Plano Municipal de Assistência Social. Nomeação de um profissional da área, capacitado e com experiência no âmbito da Política de Assistência Social, para ocupar o cargo de Secretário Municipal de Assistência Social.
Disponibilização dos recursos previstos no Orçamento Municipal para a área de assistência social.
Empenho na busca pela ampliação dos recursos destinados à área, tanto governamentais quanto na iniciativa privada.
Implantação do Programa de Renda Familiar Mínima e de programas de geração de renda para famílias carentes (CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 2000).
Os candidatos presentes assinaram o referido compromisso (inclusive o que viria a ser o vencedor no pleito municipal) e, apesar dos limites que uma análise mais pormenorizada desta ação possa apresentar, vale considerar a tentativa realizada no sentido de discutir a assistência social enquanto política pública e de responsabilidade do Estado com o grupo de pretendentes ao posto máximo do poder local, até porque a conjuntura específica (com a discussão na sociedade acerca do desvio de verbas públicas) propiciava isto.
Após esta breve caracterização sobre a gestão 1997-2000, passamos a apresentar algumas considerações sobre a mesma. Vários depoimentos coletados em nossas entrevistas vêm corroborar o entendimento de que as ações da Política de Assistência Social neste período conseguiram se manter devido à atuação do Conselho e ao compromisso da equipe técnica da Secretaria Municipal de Assistência Social.
Uma conselheira municipal assim se refere à esta administração:
Aí entrou uma gestão de um prefeito extremamente populista (sic) [...] Mas mesmo assim ele não conseguiu destruir, ele não destruiu o que a primeira secretária tinha construído, mesmo com a segunda secretária sendo uma pessoa extremamente alheia à política de assistência. Mas, graças ao corpo técnico que foi montado com a primeira Secretária, com profissionais extremamente qualificados, cada um desses técnicos acreditando, e por conta desses profissionais, a política de assistência social continuou em Londrina. Aos trancos e barrancos ela continuou, com um Conselho Municipal de Assistência Social que dava o respaldo a esses técnicos. E foi aos trancos e barrancos (sic), a gente passou; depois teve outros secretários. Mais dois secretários que, mesmo assim, não destruíram essa política, graças aos seus técnicos, que garantiram a política de assistência social aqui em Londrina (Conselheira 1).
Esse compromisso com a Política de Assistência Social foi confirmado em outros depoimentos. Profissionais que atuam hoje na Secretaria Municipal de Assistência Social e que trabalharam na gestão 1997-2000 tecem os seguintes comentários sobre aquela experiência:
Nós resistimos porque tinha esse compromisso; acho que de uma forma geral, todo mundo tem uma construção nas costas. Nós construímos aquilo ali, foi com o nosso suor e nossas lágrimas, um preço que até hoje muita gente questiona... (Assistente Social 1)
A gente percebe que na gestão anterior não era premissa, ou não era prerrogativa, vamos dizer assim, da administração municipal, essa questão de democratização da política pública de assistência social. Se alguns avanços aconteceram - não chamaria de avanço, mas acho que de manutenção de uma proposta que foi iniciada em 1993 -foi em função de
muita luta, muita briga do Conselho Municipal de Assistência Social e da própria equipe, de funcionários, técnicos que existiam na época na Secretaria Municipal de Assistência Social. Mas a gente percebe claramente e nitidamente que não era esse o enfoque da administração anterior (Assessora 1).
Ao finalizarmos o resgate deste período, ficam explícitas as dificuldades enfrentadas quanto à gestão democrática da assistência social. A visão clientelista e residualista sobre a assistência social; a falta de capacitação dos gestores que não conseguiram dar direção à política; o pouco investimento efetuado; o desrespeito às determinações do Conselho, das Conferências e dos Planos Municipais, dentre outros, comprometeram sobremaneira o atendimento que deveria ter sido prestado com qualidade e efetividade a inúmeros cidadãos e cidadãs residentes nesta municipalidade.
Entretanto, se a Política de Assistência Social não conseguiu obter alguns avanços, ao menos ela não foi totalmente desestruturada graças ao empenho da equipe de técnicos e funcionários do órgão gestor, bem como ao amadurecimento que diversos conselheiros municipais tiveram quanto ao seu papel de co-responsáveis pela gestão desta política.
2 A DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM LONDRINA NO PERÍODO 2001-2004
A Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS – estabelece em seu artigo 6º a base sobre a qual deve se organizar a gestão da Política de Assistência Social:
As ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área (BRASIL,1993).
Os esforços para implantar tal gestão vem se desenvolvendo num processo histórico permeado por avanços e dificuldades, como se pôde visualizar nas duas administrações municipais anteriormente retratadas.
A partir deste capítulo iremos abordar a terceira gestão da Secretaria Municipal de Assistência Social de Londrina, correspondente aos anos de 2001 a 2004, na qual o município teve novamente à frente uma administração de cunho democrático-popular26.
A Gestora que exerceu o referido mandato foi Maria Luiza Amaral Rizzotti, assistente social e docente do Departamento de Serviço Social da UEL27. Sua trajetória profissional demonstra seu compromisso com a Política de Assistência Social: desenvolveu