3. NORSKE KOMMUNALE EIENDOMSFORVALTERES SYN
3.2 E IENDOMSUTVIKLING OG – FORVALTNING I NOEN UTVALGTE
Uma vez que diversos aspectos da história da assistência social em Londrina foram discutidos em outros estudos13, optamos por abordar neste trabalho o período mais recente da referida política, partindo da estruturação do seu órgão gestor municipal.
Em Londrina, a Secretaria Municipal de Ação Social foi instituída em janeiro de 1993, (ou seja, onze meses antes da promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social), no início de uma gestão democrática-popular, e constituiu-se no marco da descentralização da assistência social no município.
A dissertação de mestrado de Lopes (1999) versa sobre a implantação da Política de Assistência Social Pública em Londrina. A respeito da criação da Secretaria Municipal de Assistência Social, a autora contextualiza:
Uma luta de pelo menos treze anos mobilizou principalmente assistentes sociais da PML, entidades da categoria e a Universidade Estadual de Londrina para que fosse criado um órgão técnico-político de administração exclusiva da área social na estrutura jurídica-administrativa da prefeitura municipal de Londrina, o que atualmente denominamos órgão gestor da Política de Assistência Social. Tal conquista se deu em 1991, através da Lei Municipal nº 4.910, de 26/12/91, criando a Secretaria de Ação Social, cuja implantação realizou-se a partir de janeiro de 1993 (LOPES, 1999, p.117-8).
A primeira gestão da referida Secretaria (1993-1996) teve à frente da pasta a assistente social Márcia Helena Carvalho Lopes14, docente da Universidade Estadual de Londrina e inserida no debate da elaboração e regulamentação da LOAS.
Na pesquisa que realizamos com os sujeitos envolvidos na implementação da Política de Assistência Social em Londrina, o perfil da gestora foi citado como um elemento de grande importância na viabilização de uma gestão democrática. O depoimento de
13Dentre outros, destacamos: Alves (2002), Lopes (1999), Neves (1999), Rizotti (1999), Stelmachuk e
Nishimura (2000), Tavares (2004), Diório (2005).
14Márcia Helena de Carvalho Lopes, assistente social e docente do Departamento de Serviço Social da
Universidade Estadual de Londrina, foi a primeira Secretária Municipal de Assistência Social de Londrina (gestão 1993-1996). Posteriormente, desenvolveu sua dissertação de mestrado sobre esta experiência - fonte que utilizamos para a elaboração deste trabalho. Foi eleita vereadora no período entre 2001-2004. Desde o mês de fevereiro de 2004, licenciou-se da Câmara Municipal para ocupar o cargo de Secretária Nacional de Assistência Social, no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A partir de 2005, assumiu as atribuições de Secretária Executiva no mesmo órgão.
uma conselheira municipal de assistência social15 revela esta visão e faz referência à primeira gestora:
Eu acho que em Londrina realmente houve a democracia, está havendo sim a democratização [da Política de Assistência Social]. Agora, uma opinião: essa democratização pode ocorrer por conta das pessoas que assumem a Secretaria. Nós tivemos inicialmente uma secretária que era professora da Universidade, que acompanhava a construção dessa política de assistência desde o seu início, que foi a primeira secretária de assistência social aqui em Londrina. Ela tinha um perfil democrático, um perfil de ouvir; quer dizer, com isso, ela construiu uma Secretaria (Conselheira 1).
De fato, a implantação da assistência social não só como uma política pública, mas também com a perspectiva democrática em sua gestão, mereceu atenção constante durante esta primeira administração municipal, conforme podemos verificar na afirmação da própria gestora da época:
Estava claro que, para viabilizarmos com efetividade uma política democrática, deveríamos, desde logo, considerar a reflexão coletiva e processos decisórios participativos. Portanto, buscamos a incorporação da prática do pensar, discutir e definir a Política de Assistência Social, dos princípios mais gerais às especificidades de cada área e segmento da população usuária, envolvendo os gestores públicos e da rede privada, autoridades públicas, órgãos de classe, lideranças comunitárias, grupos de profissionais de várias áreas e outros, como exercício coletivo e de superação da história e cultura assistencialista que sempre marcou as ações nessa área.
Ressaltamos a prevalência, na época, de uma cultura que sempre favoreceu a atomização das ações, as relações individualizadas e personalizadas com o poder constituído, reproduzindo as desigualdades de tratamento e cristalizando o distanciamento entre ações públicas e privadas na área. Tendo em vista o descrédito quanto às reais possibilidades de constituição de uma política pública transparente e voltada às necessidades coletivas e, ainda, os próprios interesses e posturas divergentes entre os agentes filantrópicos, empenhamo-nos vigorosa e persistentemente na busca do envolvimento e participação da sociedade (LOPES, 1999, p.144-145).
A preocupação com a realização de uma administração comprometida e responsável fez com que uma das primeiras ações proporcionadas pelo governo municipal que se iniciava em 1993 fosse a capacitação em administração pública, pois se entendia que
[...] compreender o orçamento, as fontes de receitas, as fases de execução orçamentária, o fluxo financeiro, a política fiscal e a legislação, entre outros,
15Todos os depoimentos citados foram colhidos por meio de entrevistas realizadas no primeiro
semestre/2004 e vários deles tecem comentários não só sobre a gestão atual da assistência social (2001-2004), mas também sobre as anteriores.
era condição primordial para os gestores imprimirem qualidade e eficácia no desempenho de suas atribuições administrativas e políticas (LOPES, 1999, p.140).
A viabilização de dotação orçamentária para a nova Secretaria foi outro desafio enfrentado a contento: já nos primeiros anos contava com um percentual de 5 a 6% do orçamento municipal, demonstrando a vontade política na implementação da assistência social como política pública. Destaca-se também, nesta fase inicial, a adoção de uma política de recursos humanos para qualificar o corpo técnico-profissional, administrativo e operacional.
A prioridade de atuação definida para a gestão foi o atendimento à criança e ao adolescente, visto que, nas palavras de uma profissional do período mencionado:
Nós tínhamos em 1993, em especial, um número muito grande de crianças e adolescentes nas ruas, entidades com crianças e adolescente. Acredito que, igual à Secretaria, as entidades também avançaram no seu reordenamento, mas naquela época o entendimento deste atendimento era mesmo fechado. A criança dentro da instituição era, por assim dizer, um depósito onde ela ficava. Hoje a visão é outra (Assessora 2).
A partir disso, os serviços - tanto os governamentais, quanto os não- governamentais - foram estruturados em quatro grandes programas, a saber: Programa de Atenção à Criança e Adolescente, Programa de Assessoria às Entidades Sociais, Programa de Ação Comunitária e Programa de Assistência Social Geral.
Ainda quanto à regulamentação legal da Política de Assistência Social em conformidade com a LOAS, Londrina foi a primeira cidade do Estado do Paraná a implantar o Conselho Municipal de Assistência Social. Seu anteprojeto de lei foi elaborado por uma comissão paritária formada por representantes do poder público e da sociedade civil, posteriormente discutido com segmentos e usuários. Esta articulação política obteve do Legislativo Municipal a aprovação do projeto na íntegra. A lei nº 6.007, de dezembro de 1994, instituiu o Conselho Municipal de Assistência Social, o Fundo Municipal de Assistência Social e a Conferência Municipal de Assistência Social de Londrina.
Na seqüência, outra comissão, também paritária, foi formada para organizar a 1ª Conferência Municipal de Assistência Social, realizada em abril/1995. Nesta Conferência, que contou com mais de 500 participantes, foi eleito o primeiro CMAS de Londrina.
Além de ser o primeiro CMAS da região da AMEPAR16 e o de maior composição (vinte e seis membros), também foi o primeiro do Estado do Paraná, demonstrando o empenho do município na estruturação da Política Pública de Assistência Social.
A esse respeito, Rizotti (1999, p.257-258) afirma que, mesmo sendo no maior município da região, houve “vontade política” na implementação do CMAS:
Paradoxalmente, o primeiro Conselho criado na região foi instalado no maior município - Londrina - onde a relação entre os poderes executivo e legislativo locais era mais difícil, e as estruturas de organização e representação política da sociedade civil mais complexas. Era de se esperar, portanto, que nele houvesse maior dificuldade no envolvimento dos variados segmentos da sociedade civil, e que fosse mais lenta, difícil e complexa a mudança de concepção acerca da assistência social necessária à formação de um consenso mínimo sobre a importância e a necessidade de criar o Conselho. Entretanto, [...] o governo local imprimiu especial empenho na constituição dos preceitos da LOAS no nível local, exercendo importante influência para superar as dificuldades iniciais que se apresentaram.
O respeito aos conselhos constituídos (Conselho Municipal de Assistência Social e Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente - CMDCA) foi outro princípio de gestão democrática seguido: a eles eram submetidos para discussão, análise e aprovação os projetos e serviços implantados pela Secretaria Municipal de Assistência Social.
Entretanto, a análise das possibilidades de uma gestão democrática da assistência social no âmbito municipal não deve se restringir unicamente à vontade política da administração local. Em se tratando especialmente da assistência social, cabe lembrar que historicamente ela não foi concebida como política pública, mas sim como uma prática. Nesta perspectiva,
O exercício da democracia, da descentralização e da participação popular não se constitui tarefa fácil, porquanto, além da vontade e decisão política, exige o aprendizado e a incorporação de valores e referenciais condizentes com aqueles princípios (LOPES, 1999, p.167).
O forte cunho filantrópico17 manifestado através das diversas entidades assistenciais existentes - várias delas consolidadas há quase quarenta anos - e sua tradição
16Na região da AMEPAR, até final de 1995, havia apenas seis conselhos constituídos (RIZOTTI,
1999).
17Para Mestriner (2001, p. 14), “Assistência, filantropia e benemerência têm sido tratadas no Brasil
clientelista no trato com o poder público não foram, obviamente, superados no curto período histórico dos quatro anos da referida gestão. Não se pode esquecer, ainda, da cultura política presente na sociedade em geral, que associa pobreza à marginalidade, dificultando a incorporação de uma visão sobre os destinatários da assistência social enquanto cidadãos de direitos.
Mestriner (2001, p.39-40) acrescenta que:
Na verdade, as práticas assistenciais deste quadro de organizações sociais repousam sobre as bases de uma filantropia que, regulada inicialmente pela Igreja (principalmente católica) e depois pelo Estado, passou por fases e alianças que lhes deixaram marcas difíceis de superar. Da filantropia caritativa à higiênica, disciplinadora, pedagógica, profissionalizante, vigiada e de clientela, foi se construindo uma estratégia de intervenção no espaço urbano, de controle da pobreza e das ‘classes desviantes’, que reduziu indigentes, abandonados, inválidos, doentes e delinqüentes à categoria de ‘assistidos sociais’, para os quais foram se acumulando espaços institucionais próprios.
As inovadoras conquistas obtidas neste mandato (1993-1996) conviveram, portanto, com esta ambigüidade que marca a política de assistência social: a perspectiva da ajuda e a consolidação do direito. Processo dinâmico e complexo, conforme nos esclarece Yazbek (1996, p.44-45):
A passagem da assistência social de ‘prática de benemerência’ para uma política de Estado supõe, antes de mais nada, a superação de um ‘caldo cultural’ que se constituiu historicamente sobre o assunto e a necessária reconceituação da assistência social, de seus princípios e objetivos na sociedade e a criação de novas bases para seu exercício. Supõe, sobretudo, que se conceba a assistência social como um dos mecanismos na luta permanente pela apropriação da riqueza socialmente construída.
Ainda assim, ao resgatar a experiência da primeira gestão municipal da assistência social em Londrina, Lopes (1999) indica como principais resultados:
significa amor e antropos, homem) relaciona-se ao amor do homem pelo ser humano, ao amor pela humanidade. No sentido mais restrito, constitui-se no sentimento, na preocupação do favorecido com o outro que nada tem... No sentido mais amplo, supõe o sentimento mais humanitário: a intenção de que o ser humano tenha garantida condição digna de vida. É a preocupação com o bem-estar público, coletivo. É a preocupação em praticar o bem. E aí confunde-se com a solidariedade. A filantropia constitui-se, pois - no campo filosófico, moral, dos valores - como o altruísmo e a comiseração, que levam a um voluntarismo que não se realiza no estatuto jurídico, mas no caráter da relação”.
1. a ampliação quali-quantitativa do acesso aos serviços, sendo estes organizados em conformidade com os quatro segmentos previstos pela LOAS;
2. a descentralização dos serviços para os bairros periféricos e para os distritos rurais, através do Programa de Ação Comunitária, além da instalação de cinco postos do Centro de Apoio à População;
3. destinação orçamentária para a pasta, chegando ao índice de 6% do orçamento municipal, o que possibilitou, além da estruturação da Secretaria e dos serviços próprios, o estabelecimento de convênio com cento e sete entidades não-governamentais, que também receberam supervisão técnica através dos programas de atenção à criança e ao adolescente (nos quais se incluíam 49 creches), ao idoso, aos portadores de deficiência e às entidades de assistência social geral;
4. implantação de programas governamentais, tais como: quatro casas- abrigo para crianças de rua; vinte e duas oficinas de apoio sócio-educativo em bairros periféricos; um Núcleo de Apoio Psico-Social para crianças e adolescentes com distúrbios de comportamento e/ou usuárias de drogas e o Projeto Sinal Verde, para abordagem de crianças/adolescentes nas ruas (pedintes nos sinaleiros, guardadores de carros, etc.);
5. criação de condições objetivas de trabalho na Secretaria: concurso público e contratação de sessenta técnicos da área social; estruturação da equipe com caráter interdisciplinar e com sistemática de reuniões de planejamento e avaliação; realização de cinqüenta eventos de capacitação para a equipe técnica e funcionários, inclusive das entidades assistenciais e aquisição de cinco veículos para a realização dos trabalhos;
6. democratização e ampliação dos interlocutores, com espaços para os conselhos municipais e para o Conselho Tutelar também criado; incentivo à organização dos bairros e de fóruns de discussão na área;
7. execução de programas pautados na realidade da população; como por exemplo, a realização do Censo Municipal das Pessoas Portadoras de Deficiência visando, dentre outras, conhecer as demandas do segmento; 8. implantação de projetos relacionados a segmentos até então excluídos da ação do poder público, tais como comunidade indígena, homossexuais,
trabalhadoras do sexo e população de rua, buscando, para tal trabalho, articulação com outras secretarias afins.
As dificuldades, entretanto, também fazem parte deste processo histórico. Recorrendo novamente à nossa pesquisa empírica, verificamos o reconhecimento dos avanços obtidos, mas também quão profundas foram as marcas deixadas na equipe de profissionais que foram os agentes primordiais na construção da assistência social como política pública neste período.
A longa citação a seguir retrata uma análise de quem vivenciou esta experiência:
Na época a gente sentiu que foi mesmo o “boom” da Assistência, dessa coisa da Assistência se colocar enquanto política, até porque foi criada a própria Secretaria da Assistência. Nós participamos da Conferência; vimos um movimento em torno da Assistência e as pessoas preocupadas com isso, se envolvendo, fazendo curso, a gente lia, enfim, a gente colocou isso para concretizar na prática enquanto Secretaria. Programas foram criados, de atendimento à criança, à família, ao próprio idoso, mulher, enfim, a Secretaria tinha um movimento grande [...] Então, nós vimos as coisas acontecendo com muita dificuldade; para quem está na ponta (sic), é muito sofrido, porque você não tem estrutura para o trabalho. [...] A gente se questionava muito: ‘tinha valido a pena realmente sofrer tanto?’ Porque a equipe estava desgastadíssima, muito desgastada. ‘Valeu a pena termos conseguido colocar os programas para andar com aquele preço?’ Por outro lado, agora quando olhamos para trás, falamos: ‘Também, se não tivesse acontecido deste jeito, acho que as coisas não iriam acontecer’; esperar ter todos os recursos para poder começar a implantar os programas e pensar a realidade de Londrina nesta área, acho que também ia ser muito lento; talvez a gente não tivesse este progresso que tem hoje (Assistente Social 1).
A trajetória da implantação da Política de Assistência Social em Londrina foi marcada, portanto, pela vontade política da administração pública local, pela capacidade de sua gestora, pela atuação da sociedade civil organizada - especialmente através dos Conselhos instituídos - e pelos esforços significativos dos profissionais que cotidianamente buscaram concretizar a assistência social como política pública de direitos dos cidadãos.
O protagonismo desta experiência não pode deixar de ser ressaltado: ao final deste mandato, em 1996, os dispositivos previstos pela LOAS para a gestão plena (órgão gestor, Conselho, Fundo, Conferência e Plano Municipal de Assistência Social) encontravam- se todos implantados.
Podemos finalizar indicando que as ações implementadas, bem como os limites encontrados, fazem jus à assertiva que “repensar as relações Estado-Filantropia- Sociedade Civil sob a égide da democracia e cidadania exige a necessária clareza de que se está alterando esse modelo histórico de relações sociais” (SPOSATI, 1994, p.07).