Com o ordenamento jurídico-institucional estabelecido pela Constituição Federal de 1988, Constituição Estadual de 1989 e com a Lei Orgânica do Município de São Paulo de 1990, foram desenvolvidos novos conceitos sobre a definição de Plano Diretor. As exigências relativas ao seu conteúdo mínimo e às condições de sua elaboração levaram a Câmara Municipal a
solicitar a atualização o Plano de 1988, e, em fevereiro de 1991 foi enviado à Câmara novo Projeto de Lei do Plano Diretor.
Os principais objetivos deste plano são a racionalização da infra-estrutura, potencialização dos investimentos realizados, distribuição de ônus e benefícios da urbanização e recuperação da valorização imobiliária resultante da ação do poder público. Quanto ao uso do solo, destacam-se o coeficiente de aproveitamento único e igual a um e a outorga onerosa do direito de construir. O projeto propõe ainda uma redefinição entre Zona Urbana e Zona Rural, estabelecendo na Zona Urbana as zonas adensável e não adensável. Na zona adensável, a área construída por lote poderá exceder o coeficiente de aproveitamento único, desde que pago, respeitando-se o estoque de área edificável residencial e não residencial por parcela de zona adensável, definido pela capacidade da infra-estrutura e equipamentos públicos existentes.
As ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social são vinculadas à produção de Habitação de Interesse Social. Visam à legalização da cidade irregular e a recuperação urbanística de áreas específicas.
O meio ambiente é tratado por meio das zonas especiais de preservação. Estas zonas possuem coeficiente de aproveitamento baixo, havendo possibilidade de transferência de potencial construtivo. Nas áreas de interesse ambiental onde o terreno é frágil ou existem mananciais de água, são estabelecidas regras particulares para preservar e recuperar a qualidade ambiental.
O transporte coletivo é privilegiado, bem como medidas que estruturem o sistema viário, garantindo que ônibus, caminhões e automóveis não disputem espaço nas vias, através de priorização de investimentos em corredores de transportes.
Elaborado durante uma administração municipal democrática e num contexto de crise econômica, o projeto apresenta proposições de alternativas para superação da degradação da qualidade de vida urbana em São Paulo. Pretendia ser um instrumento de implantação da reforma urbana, tendo como pressuposto o entendimento de como é produzida e consumida
a cidade, e apresentando instrumentos de intervenção que possibilitassem reduzir desigualdades existentes no espaço urbano.
Durante sua elaboração, o projeto passou por diversas fases, desde os estudos de planos e propostas anteriormente desenvolvidos na cidade, elaboração de procedimentos para discussão, discussões envolvendo diversas secretarias e a população. Foi elaborada uma primeira versão, com posterior incorporação de emendas e contribuições. Foram também realizadas audiências públicas, com material explicativo das propostas para que diferentes segmentos da população pudessem conhecê-las.
O projeto do Plano Diretor-91 tinha um requisito importante: sua efetiva implementação. A cidade real, com favelas, cortiços, loteamentos irregulares e clandestinos e habitações precárias em desacordo com a legislação eram consideradas, para determinação da viabilidade e possibilidades concretas de alterar e interferir nessa realidade.
No Título Política Urbana, definiu-se que o Plano Diretor como instrumento global e estratégico de desenvolvimento urbano do município, que deveria orientar agentes públicos e privados na produção e gestão da cidade. Sua finalidade seria realizar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade e o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado de seu território. Para tanto se destacavam os seguintes objetivos: justa distribuição do ônus e benefícios decorrentes das obras e serviços de infra-estrutura urbana, racionalização do uso da infra-estrutura instalada, regularização fundiária e urbanização específica de áreas de população de baixa renda, redução dos deslocamentos entre habitação e trabalho, incorporação da iniciativa privada nos custos de urbanização e preservação, proteção e recuperação do meio ambiente.
A Lei Orgânica Municipal é também incorporada, através de seus fundamentos como distribuição de usos e intensidades de ocupação do solo de modo a evitar a ociosidade e sobrecarga dos investimentos coletivos, adequação da ocupação às características do meio físico, acesso à terra, ampliação da oferta de habitação para as faixas de renda média e baixa, orientação da localização de fontes de empregos em regiões de alta
concentração de moradia e a ampliação da oferta de moradia em regiões próximas àquelas fontes, priorização do transporte coletivo, criação de um sistema de planejamento participativo e democrático, atuação conjunta do setor público e privado e controle de emergências em áreas de risco.
Propunha-se neste plano uma intervenção estratégica com objetivo de resgatar a função social do município, garantindo o equilíbrio ambiental, os direitos elementares de vida e cidadania, tentando reverter a lógica da ocupação do território para poder transformar as condições críticas de transporte, moradia e meio ambiente.
Uma nova concepção de legislação e novas regras foram elaboradas para substituir a legislação de uso e ocupação do solo existente. O instrumento básico seria o solo criado, estabelecendo-se um coeficiente de aproveitamento único para toda a cidade igual a uma vez a área do terreno, a partir do qual o potencial construtivo suplementar deveria ser adquirido da Prefeitura, dentro de estoques de área vendável calculados para cada região, de acordo com a oferta existente de infra-estrutura. O adensamento deveria se concentrar em áreas com infra-estrutura subutilizada, e seria pago pelos empreendedores privados para financiar os equipamentos e serviços necessários.
Para cumprir sua função social, a propriedade urbana deveria atender aos seguintes requisitos: aproveitamento e utilização para atividades de interesse urbano, em intensidade compatível com a capacidade de atendimento dos equipamentos e serviços públicos; aproveitamento e utilização compatíveis com a preservação da qualidade do meio ambiente e com a segurança e a saúde de seus usuários e propriedades vizinhas. Foram consideradas de interesse urbano a moradia, a produção e o comércio de bens, a prestação de serviços, a circulação, a preservação do patrimônio cultural, histórico, ambiental e paisagístico e a preservação dos recursos necessários à vida urbana.
Entre os instrumentos de intervenção urbana presentes no projeto destacavam-se a racionalização do uso da infra-estrutura urbana pela definição de duas macrozonas na cidade: a zona adensável e a zona não-
adensável. A primeira corresponderia principalmente à área central, ao centro expandido e ao anel intermediário, onde foi identificada disponibilidade de infra-estrutura; a segunda corresponderia à periferia, carente de serviços, acessibilidade e equipamentos. Em ambas, o coeficiente de aproveitamento seria único e igual a um. No entanto, na macrozona adensável o proprietário poderia ultrapassar esse limite, desde que pagasse por esse adensamento. Na macrozona adensável seriam calculados seus respectivos estoques de metros quadrados a serem construídos para uso residencial e não-residencial, em função da capacidade de suporte da infraestrutura instalada. As construções que ultrapassassem o coeficiente único deveriam adquirir o direito de construir adicional da Prefeitura, e estariam reduzindo a quantidade de metros quadrados suplementares disponível naquele perímetro. Desta forma, quem pretendesse utilizar mais a infra-estrutura instalada, buscando um maior adensamento, deveria fazê-lo de forma onerosa, através do instrumento do solo criado.
Periodicamente, os estoques deveriam passar por uma análise, onde seriam verificados débitos ocorridos e eventuais acréscimos decorrentes de novos investimentos na ampliação da infra-estrutura. A partir dessa análise, seria recalculado o estoque de área vendável para adensamento. Outros mecanismos de racionalização do uso da infra-estrutura instalada propostos no Plano são a urbanização compulsória dos grandes vazios urbanos localizados na zona adensável e o controle sobre os empreendimentos imobiliários de grande porte.
Quanto à operacionalização da política urbana, propunha a criação do Fundo de Urbanização, com receita proveniente da outorga onerosa de área edificável. Os recursos seriam destinados à produção de Habitação de Interesse Social, implantação e conservação de áreas verdes, obras de drenagem e obras viárias. As Operações urbanas teriam estoques de áreas edificáveis específicos, mediante incremento na infra-estrutura a serem realizados com recursos da própria operação.
A melhoria das condições habitacionais, em especial, dos assentamentos precários, passaria a ser viabilizada pela destinação prioritária dos recursos do Fundo de Urbanização. Nesse sentido, foram propostas no plano as ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social, destinadas ao uso habitacional para população de baixa renda. Nessas áreas, o procedimento inédito proposto é a elaboração de Planos de Urbanização conjuntamente com a população, com regras específicas para cada perímetro de ZEIS, pois a utilização das normas urbanísticas convencionais poderia inviabilizar os planos de urbanização para a população de baixa renda. As ZEIS contemplavam favelas, cortiços, loteamentos clandestinos e irregulares, visando sua recuperação urbanística-ambiental e regularização fundiária, Além disso, as ZEIS poderiam ser criadas em áreas com grandes glebas vazias, como forma de garantir um estoque de terras para promoção de habitações de interesse social.
Quanto à incorporação das características do meio físico à legislação de uso e ocupação do solo, o Plano Diretor-91 propõe as ZEP’s - Zonas Especiais de Preservação e Áreas de Interesse Ambiental. As ZEP’s constituíam-se em perímetros de exceção às normas urbanísticas, com regras especificas de uso e ocupação. Caracterizavam-se pela ocorrência de vegetação arbórea significativa, de bens patrimoniais de caráter paisagístico, cultural, histórico ou ambiental, de áreas impróprias à ocupação urbana ou de áreas com necessidade de recobrimento vegetal. Um dos instrumentos utilizados para proteção das ZEP’s seria a transferência de potencial construtivo, em que o proprietário, impedido de edificar em determinado terreno, poderia transferir ou vender o direito de construir como forma de ressarcimento, desde que participasse de programas de preservação na área original. As Áreas de Interesse Ambiental incluiriam terrenos com alta declividade, áreas de várzea ou meia-encosta. Na utilização de cada uma delas, deveriam ser cumpridas exigências adicionais relativas a um índice mínimo de áreas verdes, taxa de ocupação máxima - condicionada às características do meio físico - e taxa de permeabilidade mínima do terreno.