O papel do Poder Judiciário é exercido quando há movimentação da máquina judiciária e consiste, portanto, na aplicação do direito ao caso concreto, de modo a solucionar conflitos de interesses e resguardar a ordem jurídica.
No que tange ao mercado de agrotóxicos, compete ao Poder Judiciário determinar o cumprimento das normas jurídicas que regulam este mercado, inclusive com a observância dos princípios que permeiam a ordem econômica, o direito ambiental e os direitos fundamentais dos cidadãos, a fim de garantir os interesses da coletividade e a preservação do meio ambiente para as presentes e as futuras gerações.
A fim de verificar a atuação do Poder Judiciário brasileiro e o entendimento que tem sido firmado no tocante às principais questões sobre a regulação e a regulamentação dos agrotóxicos no Brasil foram analisadas as jurisprudências do Supremo Tribunal Federal (STF), do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e dos Tribunais Regionais Federais (TRF1, TRF2, TRF3 TRF4 e TRF5359), todas posteriores ao advento da Lei nº. 7.802, de 11 de julho de 1989. Em razão do escopo do trabalho e da necessidade (inclusive temporal) de delimitação da pesquisa, não foram analisados os acórdãos que tratam de questões penais e/ou meramente processuais, bem como a jurisprudência da Justiça do Trabalho.
A palavra-chave utilizada para a pesquisa foi “agrotóxico”.
359TRF1 – 1ª Região: com sede em Brasília, compreende as seções judiciárias do Acre, Amapá, Amazonas,
Bahia, Distrito Federal, Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso, Pará, Piauí, Rondônia, Roraima e
Tocantins; TRF2 – 2ª Região: com sede no Rio de Janeiro, compreende as seções judiciárias do Rio de Janeiro e
Espírito Santo; TRF3 – 3ª Região: com sede em São Paulo, compreende as seções judiciárias de São Paulo e do Mato Grosso do Sul; TRF4 – 4ª Região: com sede em Porto Alegre, compreende as seções judiciárias de Paraná,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul; e TRF5 – 5ª Região: com sede em Recife, compreende as seções judiciárias de Alagoas, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe;
114 No Supremo Tribunal Federal foram encontrados360 27 acórdãos, dos quais 1 se refere a assunto penal361, 13 se referem a assunto estritamente processual362 e os demais363, a despeito de se referirem diretamente à questão da regulação dos agrotóxicos, foram proferidos antes do advento da Lei nº. 7.802/89, motivo pelo qual não foram objeto de análise. Tal pesquisa demonstra que o STF ainda não se manifestou sobre questões atinentes à regulação dos agrotóxicos após o advento da Lei nº. 7.802/89. No STF só existem julgados que analisam a (in)constitucionalidade das legislações estaduais de Pernambuco364, Ceará365, São Paulo366, Paraná367, Alagoas368, Espírito Santo369, Bahia370, Santa Catarina371, Mato Grosso do Sul372 e Rio Grande do Sul373, que dispõem sobre a regulação dos agrotóxicos no âmbito dos respectivos Estados, frente à Lei Federal nº. 4.785, de 6 de outubro de 1965, que dispõe sobre a fiscalização do comércio e uso de produtos fitossanitários entre outras questões.
No Superior Tribunal de Justiça foram encontrados374 52 acórdãos, dos quais 10 se referem a assunto penal375 e 5 se referem a assunto estritamente processual376. As principais questões levantadas nos 37 acórdãos foram:
360Pesquisa feita em 15 de agosto de 2012. 361HC 80219/RJ
362RE 107924 AgR/RS; AI 158479 AgR/RS; AI 155406 AgR/RS; ADI 847 MC/RS; Rp 1442 MC/CE; Rp 1246 ED/PR EMB DCL NA REPRESETANÇÃO; Rp 1153 ED/RS – EMB DCL NA REPRESENTAÇÃO; Rp 1277 MC/ES – MEDIDA CAUTELAR NA REPRESENTAÇÃO; Rp 1257 MC/SE – MEDIDA CAUTELAR NA REPRESENTAÇÃO; Rp 1247 MC/MS – MEDIDA CAUTELAR NA REPRESENTAÇÃO; Rp 1249 MC/AL – MEDIDA CAUTELAR NA REPRESENTAÇÃO; Rp 1241 MC/SP – MEDIDA CAUTELAR NA REPRESENTAÇÃO; Rp 1243 MC/PE – MEDIDA CAUTELAR NA REPRESENTAÇÃO.
363RE 286789/RS; Rp 1243/Pe; Rp 1442/CE; Rp 1348/SP; Rp 1435/PR; Rp 1249/AL; RP 1246 PR; Rp 1277/ES; Rp 1242/BA; Rp 1248/SC; Rp 1247/MS; Rp 1153/RS; Rp 1150/RS.
364Lei nº. 9.465, de 8 de junho de 1984, que dispõe sobre o uso de agrotóxicos e outros pesticidas no âmbito estadual.
365Lei nº. 11.076, de 31 de julho de 1985, que dispõe sobre a fiscalização do comércio e controle do uso dos Agrotóxicos e outros biocidas no Estado.
366Lei nº. 4.002, de 5 de janeiro de 1984, que dispõe sobre a distribuição e comercialização de produtos agrotóxicos e outros biocidas no território do Estado de São Paulo.
367Lei nº. 7.827, de 29 de dezembro de 1983, que dispõe que a distribuição e comercialização no território do Estado do Paraná, de produtos agrotóxicos e outros biocidas, ficam condicionadas ao prévio cadastramento perante a Secretaria de Agricultura e Secretaria do Interior, além de outras providências.
368Lei nº. 4.555 de 17 de outubro de 1984.
369Lei nº. 3.706, de 28 de dezembro de 1984, que Autoriza o Poder Executivo a controlar a distribuição, a comercialização e a aplicação no território do Estado do Espírito Santo, de todo e qualquer produto agrotóxico e outros biocidas, condicionando-os a prévio cadastramento perante a Secretaria de Estado da Agricultura com parecer prévio da Secretaria de Estado da Saúde.
370Lei nº. 4.386, de 6 de dezembro de 1984, que dispõe sobre o controle da produção, da manipulação, da comercialização e do uso dos agrotóxicos e outros biocidas no território da Bahia e dá outras providências. 371Lei nº. 6.452, de 19 de novembro de 1984, que dispõe sobre o controle de agrotóxicos, pesticidas, biocidas a nível estadual.
372Lei nº. 398, de 3 de novembro de 1983, que dispõe sobre a proibição e controle do uso da comercialização de agrotóxicos e outros biocidas a nível Estadual e dá outras providências.
373Lei nº. 7.747, de 22 de dezembro de 1982, que dispõe sobre o controle de agrotóxicos e outros biocidas a nível estadual e dá outras providências.
115 _ registro de agrotóxicos e necessidade de estudo de impacto ambiental;
_ responsabilidade em decorrência de danos causados por agrotóxicos; _ competência de técnicos agrícolas para receitar agrotóxicos;
_ competência dos entes políticos e dos órgãos a eles correlatos de editar leis e de fiscalizar a produção, a comercialização, o uso e o consumo dos agrotóxicos;
Quanto ao registro dos agrotóxicos e a necessidade de estudo de impacto ambiental (EIA) e relatório de impacto ambiental (RIMA), o STJ tem decidido que:
_ os agrotóxicos podem estar sujeitos a mais de um registro em razão da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no tocante à proteção do meio ambiente377;
_ os registros provisórios não possuem eficácia para afastar as demais exigências da legislação local relativamente ao cadastramento de agrotóxicos perante órgão estadual competente378;
_ a transferência de titularidade de um registro importa na necessidade de um novo registro do agrotóxico379;
_ é dispensável o EIA/RIMA na hipótese de empresa (produtora de agrotóxico) já em funcionamento380.
As questões que se referem ao registro de agrotóxicos parecem ter sido bem dirimidas pelo STJ e estão em consonância com a Constituição Federal de 1988 – no que tange à competência comum381 da União, dos Estados Federados e dos Municípios para proteger o meio ambiente e à competência concorrente382 da União e dos Estados-membros 375HC 149866/PR; HC 115144/RS; HC 115650/SP; HC 142526/MS; HC 103198/MS; HC 103197/MS; HC 84321/PR; HC 48661/PR; RHC 17195/ES; RHC 9056/RJ.
376AgRg no AREsp 33388/PR; REsp 975397/RS; AgRg no REsp 767957/PR; AgRg no REsp 766236/PR; EDcl no REsp 30200/PR.
377REsp 30200/PR. 378RESp 1518/PR.
379Conforme restou consignado no acórdão proferido no REsp 1153500/DF, a necessidade de novo registro do agrotóxico decorre do poder de polícia e dos princípios da prevenção e da precaução, uma vez que o mero apostilamento da transferência da titularidade inviabilizaria a prévia avaliação pelos setores competentes do lançamento no mercado de quantidade considerável de agrotóxico produzido no exterior e importado para comercialização do Brasil.
380RESP 766.236/PR
381CF/88, “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) VI -
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; (...)”
382CF/88, “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)VI
- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; (...) VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;(...)”
116 para legislar sobre proteção do meio ambiente e responsabilidade por danos ao meio ambiente –, bem como correspondem às disposições contidas na Lei nº 7.802/89 regulamentada pelo Decreto nº. 4.074/02 (artigo 8º e seguintes).
No entanto, o julgado que trata da dispensabilidade do EIA/RIMA no tocante à empresa produtora de agrotóxico, ainda que em funcionamento há mais de 30 (trinta anos), representa violação ao artigo 225, § 1º, IV, Constituição Federal de 1988, que determina a realização de estudo prévio de impacto ambiental para atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente.
O precedente refere-se a uma Ação Civil Pública ajuizada pela Associação de Defesa do Meio Ambiente de Araucária - AMAR, com o objetivo de suspender as licenças de instalação e operação da empresa Milênia Agro Ciência S/A, em face de danos ambientais decorrentes da industrialização de agrotóxicos e, consequentemente, exigir, para a continuidade das atividades da empresa a elaboração de EIA/RIMA. No voto-vencido proferido pelo Ministro Francisco Falcão, restou sedimentado o entendimento de que o EIA/RIMA é uma garantia à população de que as licenças fornecidas aos empreendedores pelos órgãos ambientais competentes estão em consonância com a Constituição Federal e os interesses da coletividade, além de promover a observância ao direito transindividual, no caso, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Porém, o STJ, por maioria de votos, entendeu que o EIA/RIMA seria dispensável no caso concreto, com fundamento no fato de que a empresa já exerce suas atividades há mais de três décadas. O argumento utilizado no voto-vencedor no sentido de que o EIA é exigido de forma prévia ao exercício da atividade potencialmente degradante parece estar equivocado, tendo em vista que, no caso concreto, a atividade já vinha sendo exercida antes da Constituição Federal de 1988, de modo que, para a continuidade desta atividade, nos moldes da legislação posterior à Constituição Federal de 1988, é lícita a exigência do EIA e de outros requisitos previstos na Lei nº. 7.802/90, até porque, o registro de agrotóxico pode ser reavaliado sempre pelo Poder Público e, inclusive, pode vir a ser proibido, se comprovados riscos aos seres humanos e ao meio ambiente.
As principais discussões travadas no STJ no tocante à responsabilidade em decorrência de danos ambientais decorrentes da produção e da utilização dos agrotóxicos foram383:
117 _ mortalidade de pássaros de determinada região em razão de utilização por fazendeiro de agrotóxicos proibidos (FURADAN)384;
_ responsabilidade das empresas produtoras e comercializadoras pela reciclagem de embalagens vazias de agrotóxicos385;
_ o direito à indenização em razão da morte de parente decorrente de moléstia adquirida no trabalho devido ao contato direto com agrotóxico386.
No tocante a estes casos, com exceção da responsabilidade em relação à embalagem de agrotóxicos, verifica-se que o STJ não reconheceu a responsabilidade do fabricante ou do comerciante de agrotóxicos por danos causados ao meio ambiente e/ou ao próprio ser humano advindo do contato com o produto, mas sim responsabilizou aquele que utilizou efetivamente o agrotóxico – um fazendeiro, no tocante à mortalidade de pássaros de determinada região em razão do uso de agrotóxico ilegal – bem como reconheceu a possibilidade do empregador indenizar empregados que adoeceram em razão do contato direto com o agrotóxico – no caso analisado, reconheceu a possibilidade da própria União Federal indenizar esposa de Agente de Vigilância do Ministério da Agricultura em razão de morte avinda do contato direto com agrotóxicos.
Apesar de o STJ reconhecer a existência de danos advindos do emprego dos agrotóxicos na agricultura, com exceção da imputação de responsabilidade objetiva ao Estado, verifica-se que a imputação de responsabilidade civil ainda está atrelada a um nexo causal decorrente de uma conduta diretamente ligada ao dano. Vale dizer, o STJ só reconheceu a responsabilidade dos usuários de agrotóxicos, mas não reconheceu, ainda, a responsabilidade dos próprios produtores e dos comercializadores de agrotóxicos por danos decorrentes destes produtos aos seres humanos e ao meio ambiente.
Um tema bastante debatido no STJ é a (im)possibilidade de técnicos agrícolas de segundo grau prescrevem receituário agronômico para a venda de agrotóxicos387. A Primeira Seção do STJ, interpretando a Lei nº 5.524/68, o Decreto nº 90.922/85, com a redação
384Neste caso (REsp 1164630/MG) o proprietário da fazenda foi condenado a pagar uma multa de R$ 150.000,00, cujo montante não se exauriu com a simples mensuração matemática do valor dos pássaros mortos, mas levou em conta o grau de desequilíbrio causado ao meio ambiente.
385RMS 25399/MS: reconhecida a plausibilidade da ação de indenização movida por esposa de Agente de Vigilância do Ministério da Agricultura, o qual faleceu em razão de doença adquirida no trabalho devido ao contato direto com agrotóxicos.
386REsp 449090/PR
387REsp 278026/SC; EDcl no AgRg no REsp 203083/SC; AgRg no REsp 203083/SC; REsp 605819/PR; REsp 306971/RS; EDcl no REsp 206454/SC; RESp 269275/SC; EREsp 265636/SC; REsp 32942/GO; REsp 265636/SC; REsp 277836/SC; REsp 203708/SC; REsp 203387/SC.
118 introduzida pelo Decreto nº 4.560/2002, e a Lei nº 7.802/89, pacificou o entendimento de que os técnicos agrícolas possuem habilitação legal para prescrever receituário agronômico, inclusive produtos agrotóxicos.
Outro tema muito discutido no STJ refere-se à competência dos entes políticos e dos órgãos a eles correlatos de editar leis, bem como de fiscalizar a produção, a comercialização, o uso e o consumo dos agrotóxicos388. Em síntese, o STJ tem decidido que a União, os Estados e o Distrito Federal, nos termos do artigo 10389 da Lei nº 7.802/89, detêm competência concorrente para legislar sobre agrotóxicos e proteção ao meio ambiente, cabendo à União fixar normas gerais e aos Estados suplementar a legislação federal no que couber. Além disso, o STJ tem se posicionado no sentido de não haver óbice constitucional ou legal a que os Estados Membros exijam o registro prévio de agrotóxicos no órgão ambiental ou de agricultura estadual, ainda que haja registro prévio no Ministério da Agricultura.
Um caso interessante e que merece destaque se refere à discussão travada no Recurso Especial 29299/RS, em que uma empresa fabricante de agrotóxico impetrou Mandado de Segurança contra ato do Prefeito de Porto Alegre visando a que o agrotóxico que fabrica – VITAVAK PM UNIROYAL – possa ser armazenado e comercializado no Município.
De um lado, a empresa defende que o Município não pode impor restrições ao armazenamento e à comercialização de agrotóxico, cuja produção foi autorizada pela União e o respectivo registro deferido perante o órgão competente. De outro lado, o Município defende ser competente para legislar sobre o uso e o armazenamento de substâncias agrotóxicos em nível local, consoante o disposto no artigo 11 da Lei nº. 7.802/89390.
De acordo com o entendimento firmado pelo STJ, a competência dos Municípios para legislar sobre a proteção ambiental é supletiva e adstrita ao interesse local, de modo que não pode tornar ineficaz os efeitos da lei (estadual e/ou federal) que pretende suplementar. No precedente analisado o STJ decidiu que “a proibição de uso e armazenamento, por decreto e
388REsp 1103913/PR; REsp 1057292/PR; AgRg naMC 12968/PR; REsp 99913/PR; CC 6511/SP; AgRg no Ag 71697/RS; RMS 5043/ES; REsp 29299/RS; REsp 19274/RS.
389Lei nº. 7.802/89. “Art. 10. Compete aos Estados e ao Distrito Federal, nos termos dos arts. 23 e 24 da
Constituição Federal, legislar sobre o uso, a produção, o consumo, o comércio e o armazenamento dos agrotóxicos, seus componentes e afins, bem como fiscalizar o uso, o consumo, o comércio, o armazenamento e o transporte interno.”
390Lei nº. 7.802/89. “Art. 11. Cabe ao Município legislar supletivamente sobre o uso e o armazenamento dos
119 em todo o Município constitui desafeição a lei federal e ao principio da livre iniciativa, campo em que as limitações administrativas hão de corresponder às justas exigências do interesse publico que as motiva, sem o aniquilamento das atividades reguladas”.
No Tribunal Regional Federal da 1a Região (TRF1) foram analisados391 44 acórdãos que fazem menção a alguma discussão relacionada a agrotóxicos, dos quais 19 acórdãos referem-se à discussão sobre a (im)possibilidade de técnicos agrícolas emitirem receituário agrônomo para aquisição de agrotóxicos; 13 acórdãos abordam discussões atinentes ao registro de agrotóxicos; 4 acórdãos envolvem questão previdenciária relacionada à concessão de aposentadoria especial para segurados que realizaram trabalhos que, de alguma forma, os expunha a contato direto com agrotóxicos; 2 acórdãos tratam de discussão acerca da proibição de determinados agrotóxicos; 2 acórdãos abordam questão tributária atinente à (im)possibilidade de criação pelo IBAMA de taxa para registro e avaliação de agrotóxico; 2 acórdãos abordam questão meramente processual; 1 acórdão trata da discussão sobre EIA no tocante à Organismos Geneticamente Modificados; e 1 acórdão refere-se à discussão travada sobre o poder regulamentar da ANVISA.
Quanto à discussão sobre a competência dos técnicos agrícolas para prescrever receituário agronômico de agrotóxico, o TRF1, na mesma linha do STJ, firmou entendimento de que os técnicos agrícolas possuem habilitação legal para prescrever receituário agronômico, inclusive de produtos agrotóxicos392.
No tocante às discussões sobre registro de agrotóxicos, o TRF1 já firmou o entendimento de que:
_é legítimo o cancelamento do registro de agrotóxicos pelo Ministério da Agricultura, quanto o interessado não atender os requisitos legais393;
_é necessário novo registro para alteração do formulador394 constante no registro original do agrotóxico, de modo que não se aplica o procedimento de apostilamento395, o qual
391Pesquisa realizada em 13.02.2012. Já desconsiderados os acórdãos que tratam de questões penais e/ou meramente processuais, bem como os acórdãos que tratam de legislação anterior à Lei 7.802/89.
392REO 20043500020749; REO 200436000002250; AC 200301990319664; AC 200501990739690; AC 2003019900405038; AC200836000136357; MAS 200141000010183;MAS 199701000027639; MAS 199701000105397; AC199801000330127; MAS 9501078922; MAS 199701000018670; MAS 199801000042628; AC 199801000169683.
393AMS 200234000016929.
394De acordo com o Decreto nº. 4.074/02, formulador é a “pessoa física ou jurídica habilitada a produzir
agrotóxicos e afins”.
395O Decreto nº. 98.816/90, quando trata do registro das empresas, determina que no parágrafo 6º do artigo 29 que “As alterações estatutárias ou contratuais das empresas registrantes serão efetuadas por averbação ou apostilamento no certificado de registro, que manterá seu prazo de validade.” (grifei). Tal procedimento,
120 diz respeito apenas a alterações estatutárias e contratuais da empresa detentora do registro do agrotóxico396;
_a reavalição de registro de agrotóxico deve ser realizada por uma comissão formada por membros da ANVISA, IBAMA e MAPA, o que significa que a ANVISA não pode instaurar o procedimento unilateralmente397;
_ é necessário registro para importação de agrotóxico, não bastando o mero apostilamento398 – neste caso o TRF1 consignou que a despeito de o Poder Público não ter competência para determinar que a Administração Pública defira ou indefira pedido de registro para importação de determinado agrotóxico, tem competência para determinar à Administração Pública que exija do interessado o pedido de registro do agrotóxico e submeta o pedido ao regular exame;
_ o não cumprimento dos prazos previstos na Lei Nº. 7.802/89 pela Administração Pública não confere ao Judiciário competência para deferir ou indeferir pedido de registro de agrotóxico399;
_ não há prazo de validade do registro de agrotóxico, o qual pode ser reavaliado, alterado, suspenso e até mesmo cancelado a qualquer momento, nos termos do artigo 9º do Decreto nº. 98.816/90 com a nova redação dada pelo Decreto nº. 991/93400.
No âmbito previdenciário o TRF1 firmou entendimento de que se caracteriza a aposentadoria especial quando restar comprovado que o segurado exerceu atividade que o expôs diretamente a contato com agrotóxicos401.
No âmbito tributário, especialmente quanto à taxa instituída pelo IBAMA, através das Portarias n. 84/96 e 86/96, para registro e avaliação do potencial de periculosidade ambiental de agrotóxico, o TRF1 decidiu ser ilegal tal instituição, pois somente lei em sentido estrito pode instituir tributos (princípio da legalidade estrita)402.
Quanto ao poder de regulação da ANVISA, decidiu o TRF1 que a ANVISA tem competência para proibir e/ou restringir a propaganda e a publicidade de agrotóxicos,
portanto, não se aplica para alterações no agrotóxico, as quais deverão ser submetidas a novo processo de registro. 396AC 9501295192; e AC 9501295184. 397REOMS 200339010012128. 398AC 199901000175019. 399AG 200301000136183; AMS 9301311410. 400AMS 9501034224. 401AC1999355000102794; AC 200401990145706; AMS 200638150013120; AC 200238020021067. 402AMS199901000333472; AMS199901000771434.
121 inclusive para advertir sobre os malefícios decorrentes do uso dos agrotóxicos, e que isso não implica violação ao princípio da livre iniciativa403. Este precedente confirma a possibilidade de a ANVISA, com base em seu poder de regulação, proibir e restringir o uso de agrotóxicos.