7. Aqui chegados, depois de analisadas as modalidades de conferência procedimental e de
alguns problemas conexos, importa notar que, nos termos do disposto no artigo 78.º, n.º 1, do novo CPA, “[s]em prejuízo da realização de conferências de coordenação por acordo entre os
órgãos envolvidos”, podem ocorrer conferências procedimentais porque a lei ou um
regulamento administrativo34 prevê a sua realização ou ainda porque assim foi instituído em
sede de contrato interadministrativo, “a celebrar entre entidades públicas autónomas”, hoje com assento expresso no artigo 338.º do Código dos Contratos Públicos (doravante “CCP”)3536.
No contexto da temática em apreço, estamos em crer que apenas relevam os contratos interadministrativos referenciados no artigo 338.º, n.º 1, do CCP, ou seja, os contratos interadministrativos, de base paritária, que visam “a prossecução de interesses comuns das
partes”37. No mais, em matéria de objecto, estamos diante de contratos procedimentais, “cujo
objecto é a concertação das partes quanto a aspectos procedimentais”38.
Acresce que, especificamente no contexto da administração directa e indirecta do Estado, o estabelecimento da possibilidade de realização de conferências procedimentais pode ser promovido “por portaria dos ministros competentes para a direcção e tutela dos organismos
envolvidos ou para a resolução dos conflitos de atribuições ou competências entre os órgãos em causa” (cfr. o artigo 78.º, n.º 2, do novo CPA).
33 É formalmente criticável a opção do legislador, expressa na epígrafe do artigo 78.º do novo CPA, quanto à
utilização do termo “conferências procedimentais”, ao invés de “conferência procedimental”. Tal escolha terminológica – que se trata, muito possivelmente, de um mero lapso de escrita – diverge do nomen do próprio capítulo em que tal preceito legal se encontra inserido, bem como das epígrafes dos artigos 79.º e 81.º do novo CPA.
34 A menção ao regulamento administrativo não constava do anteprojecto do novo CPA, oportunamente tornado
público. Nessa sede, apenas merecia consagração a lei e o contrato interadministrativo (cfr. o artigo 67.º, n.º 3 e o corpo do n.º 4 da mesma disposição do referido anteprojecto).
35 Os contratos interadministrativos correspondem a contratos celebrados entre entes públicos. O CCP distingue,
porém, (i) os contratos interadministrativos em que os contraentes públicos “contratam entre si num plano de igualdade jurídica, segundo uma óptica de harmonização do desempenho das respectivas atribuições” (cfr. o artigo 338.º, n.º 1 do CCP) e (ii) os contratos interadministrativos em que um dos contraentes públicos “se submeta ao exercício de poderes de autoridade pelo outro” (cfr. o artigo 338.º, n.º 2, do CCP). O regime aplicável a uns e a outros é diferente: a Parte III do CCP só se evidencia aplicável ao segundo tipo de contratos interadministrativos, ou seja, aos contratos interadministrativos de subordinação e, ainda assim, sempre “com as necessárias adaptações”.
Para uma visão crítica da solução legal em apreço, vide MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito
Administrativo Geral..., p. 426, GONÇALO GUERRA TAVARES / NUNO MONTEIRO DENTE, Código dos Contratos Públicos
Comentado, volume II, Almedina, 2011, pp. 142 e 143, ALEXANDRA LEITÃO, Contratos Interadministrativos, Almedina,
Coimbra, 2011, p. 393 e ss. e, por fim, da mesma Autora, Lições de Direito dos Contratos Públicos – Parte Geral, 2.ª edição, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa, 2015, p. 285 e ss.
36 Por reporte ao artigo 67.º, n.º 4, do anteprojecto do novo CPA, LOURENÇO VILHENA DE FREITAS afirma que, em termos
práticos, se “permite que um contrato interadministrativo seja fonte de competência conjunta” (cfr. “Comentários ao projecto de revisão do Código do Procedimento Administrativo”, in Direito&Política, n.º 4, Julho / Outubro de 2013, p. 162).
37 Cfr. ALEXANDRA LEITÃO, Lições de Direito…, p. 287.
38 Cfr. A
LEXANDRA LEITÃO, Contratos Interadministrativos..., p. 235.
Constata-se, assim, um leque bastante diversificado de meios de instituição (concreta) de conferências procedimentais, a saber, (i) o simples acordo entre os órgãos envolvidos (no que concerne, em particular, às conferências de coordenação), (ii) a lei (especial)39, (iii) o
regulamento administrativo, (iv) o contrato interadministrativo (por reporte a entes públicos autónomos) e, por fim, no âmbito da administração directa e indirecta do Estado, (v) a portaria ministerial. O ponto central a reter a este propósito é, pois, o seguinte: a previsão e a (tentativa de) regulação integral e geral da figura da conferência procedimental no novo CPA não se afigura suficiente para que a mesma constitua uma realidade viva, revelando-se necessário, para o efeito, o surgimento de uma “previsão específica”, por via de um dos meios
supra assinalados40.
8. No mais, nos termos da lei (cfr. o artigo 78.º, n.º 3, alíneas a) a c), do novo CPA), o acto
institutivo da possibilidade de realização de conferências procedimentais deve:
a) Estabelecer o órgão com competência para convocar e presidir às conferências – assumindo
tal determinação muita relevância, como o comprova o que ficou dito aquando da análise de um conjunto de problemas jurídicos conexos com as modalidades de conferências procedimentais;
b) Promover uma vinculação dos órgãos participantes ao cumprimento dos deveres
legalmente previstos, como seja o dever de participar na conferência, estabelecido no primeiro segmento do artigo 79.º, n.º 5, do novo CPA41;
c) Autorizar a delegação dos “poderes necessários ao funcionamento das conferências
procedimentais”. Tal habilitação é conferida aos órgãos participantes que, por via do acto que
institui a possibilidade de realização de conferências procedimentais, passam a poder delegar os enunciados poderes nos seus membros (no caso de órgãos colegiais) ou em servidores públicos deles subordinados.
39 Especificamente sobre tal meio de instituição de conferências procedimentais, vide A
NA RAQUEL GONÇALVES MONIZ,
Casos Práticos – Direito Administrativo, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2015, p. 214.
40 Sobre a principal vantagem (o incentivo à mobilização da conferência procedimental nas áreas em que for
especificamente prevista) e desvantagem (a limitação da sua utilidade, pelo menos em termos gerais) da solução
legalmente adoptada, vide MARTA PORTOCARRERO, “Procedimento administrativo – aspectos...”, p. 82. Sobre a mesma
matéria, vide MARIANA FARIA MAURÍCIO, “Algumas notas sobre...”, p. 1061 e ss.
41 Tal vinculação, por via do acto institutivo da possibilidade de realização de conferências procedimentais,
evidencia-se algo sui generis, dado que, a nosso ver, no quadro actualmente em vigor, tal vinculação deriva directamente da inscrição de tais deveres em diploma legal, leia-se, no novo CPA.
Por fim, especificamente quanto às conferências deliberativas, o acto institutivo atribui, ainda, aos órgãos participantes os poderes necessários à prática do acto administrativo complexo e substitutivo dos actos que deveriam ser isoladamente praticados por cada um deles (cfr. o artigo 78.º, n.º 3, alínea d), do novo CPA).
9. Concretamente quanto ao disposto no artigo 78.º, n.º 3, alínea a), do novo CPA, colocam-se
duas questões pertinentes, que aqui importa referenciar.
A primeira questão prende-se com o problema de saber se o órgão com competência para convocar e presidir às conferências procedimentais pode ser um órgão administrativo não participante. O novo CPA não responde directamente a tal interrogação. Poder-se-á defender que, como tal codificação não promove qualquer limitação, um órgão externo à conferência procedimental pode deter competência para a convocar e presidir. Todavia, pela nossa parte, vemos com muita dificuldade que essa solução possa valer42, desde logo, porque, em termos
práticos, um órgão não participante encontra-se alheio à dinâmica procedimental (e de interesses) que se encontre concreta e especificamente em causa numa dada conferência procedimental, sendo dificilmente vislumbrável como é que um órgão desse tipo pode contribuir, em termos efectivos, para que os fins inerentes à respectiva instituição possam ser alcançados.
Ademais, pode afigurar-se administrativamente sensível que um órgão não participante detenha poderes de convocação e de presidência de uma conferência procedimental à qual é alheio43. Seja como for, independentemente da resposta que vier a vingar na vigência do novo
CPA, este é (mais) um aspecto que deveria ter merecido expresso tratamento por parte do legislador, assim o impondo razões basilares de clareza legislativa.
A segunda questão tem que ver com o seguinte: o órgão com competência para convocar e presidir à conferência procedimental deve facultar uma base documental de trabalho aos demais órgãos participantes? O novo CPA nada estabelece a esse propósito, logo, não se pode
42 Em sentido idêntico, vide MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do..., p. 100, ao mobilizar a expressão “um dos
órgãos envolvidos”.
43 A favor da solução que se propugna, pode, ainda, ser referida a letra do artigo 78.º, n.º 3, alínea b), do novo CPA,
no segmento em que se alude aos “demais órgãos participantes”, pressupondo, assim, que o órgão com competência para convocar e presidir às conferências procedimentais deve ser, necessariamente, um órgão participante.
falar de um dever legal, do aludido órgão, de disponibilização de tal documento de trabalho. Todavia, em termos práticos, mormente no campo da conferência deliberativa, é desejável que, sempre que se revele possível, o referido órgão o proporcione, tratando-se da melhor solução do ponto de vista dos intentos de simplificação e celeridade decisórias que se visam alcançar com a figura em alusão. Seja como for, conforme alerta MARTA PORTOCARRERO, a apresentação de tal projecto documental deve ser encarada em termos maleáveis, tendo, em qualquer caso, de ser salvaguardada “a necessária margem de negociação de conteúdo”44.