O compartilhamento de provas é a utilização da mesma prova tanto no processo criminal e penal, quanto no administrativo. No caso de envolvimento de servidor público nos crimes relacionados com a corrupção, é necessário que sejam apuradas as responsabilidades
no âmbito administrativo e no criminal. Sobre este expediente, o Dr. Luis, tendo como referência a operação denominada Propinoduto I, avalia que “A partir dessa experiência, estou consigo, o compartilhamento da prova avançou muito, passando as autoridades administrativas disciplinares a buscar no processo penal aberto em face do servidor faltoso a prova de que precisam para a instrução do procedimento administrativo disciplinar contra o mesmo.
O Dr. Marcos citou como exemplo positivo de compartilhamento de provas a interação entre o Ministério Público e o Presidente da Comissão Administrativa Disciplinar para apuração de responsabilidade administrativas em face das irregularidades apontadas pela Polícia Federal e pelo Ministério Público no processo criminal que resultou no indiciamento de 56 servidores públicos da Delegacia Regional do Trabalho no Rio de Janeiro. Esta interação permitiu a realização de procedimentos como a realização de perícias que não seria possível de forma isolada, além de acrescentarem a credibilidade da prova produzida por um perito criminal, tenso como resultado provas consistentes que podem ser utilizadas, tanto na esfera da Justiça Federal como no âmbito administrativo.
O Dr. Marcos reconhece que as provas a serem perpetuadas podem ser perícias, depoimentos, escutas telefônicas desde que obedecidas os rigores do processo criminal: “O
aproveitamento de uma prova, por exemplo, uma perícia, vamos imaginar que as partes, o réu no processo criminal também é réu no processo administrativo ele acompanhou uma perícia, ofereceu quesitos , é...pôde de alguma maneira é interferir naquela prova , ela pode ser muito bem aproveitada no procedimento administrativo” E acrescenta que: “Não seria razoável que num processo administrativo eu repetisse uma perícia que foi realizada no Judiciário, então é possível que haja esta troca sim por uma questão de economia processual de celeridade, então é possível que isso ocorra e melhor será se houver essa constante troca de informações.”
O Dr. Diego também acredita que “A união de esforços já demonstrou que há uma
melhoria na produção da prova, através das trocas de informações e dos documentos produzidos, e que, por intermédio da interação, a investigação se tornou mais célere, já que os objetivos são únicos e os esforços são direcionados para estabelecer a autoria e materialidade dos crimes em apuração.” A utilização do aproveitamento ou perpetuação das provas é por ele considerado uma vitória do trabalho colaborativo que, ao reunir as instituições em torno de um objetivo comum, propiciou o conhecimento mútuo, produzindo
um produto que pode ser partilhado. Este compartilhamento traz celeridade e imprime qualidade aos processos criminal e administrativo.
Sobre este aspecto não há divergência entre o Ministério Público, a Polícia Federal e o Judiciário. No entanto, o Dr. Marcos alerta que é necessário que sejam respeitados os preceitos que norteiam a produção de provas no Judiciário: “É o que ocorre também com o
monitoramento telefônico se o Juiz autorizar, como dados bancárias enfim, informações que tendem a contar com a participação e o conhecimento das partes elas podem ser utilizadas sem a necessidade de repetição.”
Os entrevistados consideram o compartilhamento de provas uma ferramenta capaz de dar credibilidade e robustez nas provas. Mas a sua adoção deve ser precedida da adoção dos ritos exigidos no âmbito judicial.
III..5 Categoria D: O TEMPO JURISDICIONAL E O SENTIMENTO DE IMPUNIDADE
O Dr. Pedro analisando o processo punitivo dos maus funcionários do setor provado e público, declarou: “ No serviço público você tem que fazer os dois, o criminal-penal e o
administrativo, já na iniciativa privada você demite pura e simples, as vezes até por justa causa.” Neste contexto, no combate à corrupção não basta a instituição do poder executivo agir com responsabilidade e imprimir celeridade ao processo administrativo disciplinar, todos tem que fazer a sua parte. Preocupado com o sentimento da sociedade brasileira ele adverte: “Agora as instituições públicas , elas tem que ter agilidade nos processos até para não cair no esquecimento, que muitas vezes é o sentimento da sociedade brasileira.” Adverti que o direito de defesa dos cidadãos não pode inteferir na punição dos maus servidores:“É preciso
ter uma coisa mais ágil, mais rápida , evidentemente garantindo a defesa de todo mundo, a nossa constituição garante a defesa, se defender no processo, mas agora, não pode é ficar dez anos discutindo, porque acaba sendo em prejuízo do erário”
Abordando o sistema de controle e punição dos agentes público, ele observa que existe um sério entrave:“Eu acho que há um problema sério em relação ao combate à
corrupção no país que passa pelo Judiciário, porque você faz uma operação como foi essa do Rio de Janeiro envolvendo prisão de vários agentes públicos que depois você demora para
concluir na fase do judiciário, consolidar a demissão, consolidar a condenação, essas coisas todas.” O Dr. Marcos considera que excessivo tempo necessário à punição dos agentes públicos que passa a sociedade uma mensagem negativa: “Isso gera uma imagem muito
negativa para o Brasil porque passa a idéia da impunidade , passa a idéia de que aqui o crime compensa , temos notícias de agentes públicos que se corromperam por muito tempo, foram descobertos , processados, condenados e nada ocorreu.”
O Dr. Marcos mostra preocupação não só quanto ao tempo despendido até a sentença em primeira instância, mas também com as inúmeras possibilidades de procrastinação da efetiva punição, permitidas pela legislação em vigor:”Se o sujeito tem poder econômico, se
ele tem poder político ele, muito provavelmente, conseguirá se safar da responsabilização criminal”. Ainda sobre a impunidade ele comenta que o sistema permite que o agente público que se envolveu com a corrupção continue a trabalhar passando a mensagem aos seus pares de que vale a pena a corrupção: “Ë claro que a questão é muito complexa, mas eu diria aqui,
hoje que essa sensação de impunidade, ela alimenta a cultura de que o jeitinho, a corrupção, vale a pena”
O Dr. Pedro sugeriu que algo deve ser feito para imprimir celeridade às decisões judiciais: “E seguramente o Ministério da Justiça deve ter alguma análise, não tenho
acompanhado depois que deixei o governo federal, os processos, os procedimentos, as eventuais reestruturações que se pensa em relação a isso, mas creio que a partir do Ministério da Justiça precisaria ser pensado todo o processo de hierarquização em relação ao combate à corrupção no país.” Sobre a necessidade de modificação dos procedimentos e sistema de punição na esfera federal, Dr. Marcos acredita existir a intenção do Ministério Público e do Judiciário em imprimir maior celeridade no processo, como exemplo ele cita: “Eu lembro que há pouco tempo o Conselho Nacional de Justiça estabeleceu algumas metas para o Judiciário, para tentar julgar os processos mais antigos”
O Dr.Luis , no entanto, acredita que a imposição de metas pelo Conselho Nacional de Justiça não vai imprimir celeridade aos processos. Para ele, o grande nó está no desconhecimento da rotina burocrática e da demanda do Judiciário daqueles que legislam: “Acredito que buscam de boa fé a solução, porém não haverá solução com a quantidade de recursos existentes, com a quantidade de rotinas para o serventuário lançar no sistema de acompanhamento processual, um simples despacho, com o atraso das publicações” Comentando sobre a implantação do processo eletrônico: “É verdade que o processo
eletrônico traz uma esperança, todavia tenho essa esperança apenas para o processo ou procedimento simples, pois não funciona e não funcionará para o processo com mais de dez (10) volumes, o que é comum nas varas especializadas em crimes financeiros como a minha (o propinoduto 1 tinha 233 volumes ao ser decidido em primeira instância), e com o processo com mais de 6 (seis) testemunhas e/ou com os debates gravados na modalidade audiovisual, porque o julgador gastará o mesmo tempo do ato processual realizado para tomar conhecimento dos fatos debatidos, das preliminares e prejudiciais levantadas e do mérito discutido.”
O Dr. Luis acredita que as modificações devem ser mais profundas, o processo eletrônico e as metas impostas ao Judiciário são apenas paliativos e tem sua abrangência limitada. Sobre as metas estabelecidas para o Judiciário, ele alerta sobre possíveis efeitos colaterais: atalhos que os Juízes podem adotar atalhos para reduzir as pressões, tais como negar a jurisdição, utilizar decisões em outros processos ou a adotar sentenças sugeridas por assessores, ou seja, as metas podem resultar em injustiças. Ele resume a atuação do Judiciário: “A justiça e o direito nem sempre andam de mãos dadas, cabe ao juiz aproximá-los ao decidir, empregando na sentença a ser lançada todo o tempo necessário à formação de sua convicção.”
Os três entrevistados concordam que o tempo jurisdicional atual é excessivo e contribui para o sentimento de que a corrupção é vantajosa, pois passa a sensação de que não é aplicada nenhuma punição aos agentes públicos que aferem lucro em benefício próprio, no exercício das atividades profissionais, mas há discordância sobre a profundidade e abrangência das medidas corretivas a serem adotadas.
O Dr. Marcos acredita na eficácia das metas estabelecidas pelo Conselho Nacional de Justiça para o Judiciário, que poderá acelerara o julgamento em primeira instância. No entanto o Dr. Luis considera que estas medidas apenas amenizam os efeitos negativos do tempo jurisdicional. Ele observa que: “ Quanto à demora da prestação jurisdicional, falta
aos que legislam a experiência do que de regra acontece: a demanda é grande, mas poucos são os juízes, os serventuários e os auxiliares da justiça.”
Todos concordam que o tempo jurisdicional é excessivo e que isso merece a atenção do poder público. A divergência ocorre na profundidade destas medidas. O Dr, Luis advoga a posição de que as medidas adotadas recentemente são apenas paliativas. Para ele, o
excesso de rotinas burocráticas, a excessiva previsão de recursos e a centralização da instrução e julgamento em um único ato são pontos relevantes a serem considerados.
Este capítulo teve como objetivo fazer aflorar as nuances do relacionamento entre instituições públicas que se unem e somam esforços para alcançarem um objetivo comum. Ficou muito claro que a unidade em torno de um objetivo comum é imprescindível para que o trabalho colaborativo se instale. A operação Paralelo 251, citada pelos representantes do Ministério Público, Polícia Federal e Executivo comprovou que o alinhamento e comprometimento da instituição, que tem agentes públicos sob investigação, é muito importante para a construção das provas, conferindo celeridade ao processo investigativo e contribuindo intensamente na robustez das provas. O interesse do Presidente da República, foi acolhido pelo Ministro do Trabalho e Emprego, na época, que por sua vez foi assumido pela regional. O objetivo comum que uniu as áreas estratégicas e a operacional foi o combate à corrupção.Esta foi amola que impulsionou o trabalho cooperativo dentro da instituição e entre as instituições.
O sigilo surgiu como um grande problema. Para a Polícia Federal e o Ministério Público o sigilo é uma forma de proteção contra possíveis vazamentos de informação. Para o representante do Executivo, o sigilo excessivo imposto pelos organismos responsáveis pela investigação é um fator de insegurança em relação as intenções dos parceiros. O sigilo é o arranjo burocrático adotado para suprir a falta de confiança inicial entre os parceiros.
Para os investigadores, o sigilo é um arranjo necessário para controlar uma possível violação de confiança. Para a instituição pública que colabora, que demonstra estar alinhada com os interesses da investigação, que se esforça para dar respostas no tempo certo e de forma adequada, é um desrespeito. O sigilo acaba atuando como um inibidor da construção de uma relação cooperativa entre as instituições.
No trabalho cooperativo estudado é marcante a ausência de um parceiro importante: a Justiça Federal. Esta instituição se mostra totalmente fechada para trabalhar em conjunto com outras instituições públicas. Ela age como se o resultado de sua atividade fosse independente do esforço dos demais. A integração da Justiça Federal no esforço conjunto de combate à corrupção poderia se dar não somente orientando os órgãos investigativos sobre a construção formal mais adequada das peças que integrarão o processo criminal, o que já
reduziria o tempo da análise processual. Mas também com estabelecimento prioridade aos processos de combate à corrupção, que certamente terá impacto no tempo jurisdicional.
Analisando a tabela 1 (pág. 40) verificamos que houve uma intensificação do trabalho investigativo da Polícia Federal ao longo dos oito anos considerados. O aumento do trabalho investigativo policial obviamente causaria impacto na organização do trabalho do Ministério Público e da Justiça Federal. O que surge nas entrelinhas é que não houve uma preocupação da cúpula da Polícia Federal em planejar a participação das demais instituições, que são imprescindíveis para o sucesso do combate à corrupção.
O planejamento e discussão das ações cooperativas interinstitucionais entre os parceiros pode ser o caminho para redução das “trombadas”institucionais relatada pelos entrevistados. Este caminho foi indicado pelo Delegado Diego e pelo Dr.Pedro. A dificuldade cultural das instituições públicas brasileiras para trabalhar em conjunto, sem haver o controle por uma delas é bem expressa pelas palavras do Dr. Marcos ao declarar: “A legislação, ela é
clara ao dizer o que cabe a cada um e o trabalho, na medida em que houver o respeito a essas atribuições, ele será melhor ou pior conduzido,....”
A legislação existe para nortear a divisão do trabalho no setor público. Ela traça linhas gerais, mas que não são absolutas. O Ministério Público e a Polícia Federal têm atribuições definidas, mas se não conversarem e traçarem um plano de trabalho conjunto, reunindo as “expertises” próprias de cada uma, a denúncia apresentada ao Judiciário provavelmente será imperfeita. Para construção de uma denúncia sólida, é imprescindível a participação da instituição na qual trabalham os alvos da operação criminal na construção de provas com qualidade. A legislação não pode prever todas as situações possíveis e determinar o exato papel de cada instituição em um dado contexto. As formas de atuação e os cenários variam muito.
Para que o trabalho surta efeitos positivos para a sociedade brasileira, é necessário que a denúncia seja acatada pelo Judiciário. O Judiciário tem regras próprias e exigências formais, que estão previstas em lei, mas que devem ser explicitadas e detalhadas, permitindo que os organismos investigativos as compreendam claramente e realizem adequações nas suas práticas. Isto demonstra que existe uma área de atuação conjunta, em todas as áreas do serviço público, que não está prescrita mas que é o espaço de trabalho conjunto entre instituições públicas que pode imprimir eficiência à máquina pública. A eficiência será reconhecida pela
sociedade, que apoiará o governo nas mudanças no arcabouço legal, vencendo as forças conservadoras da sociedade.
A disputa de competência entre as duas instituições responsáveis pela investigação pode ser um problema neste modelo. As duas instituições devem trabalhar unidas para que atinjam o objetivo maior do trabalho cooperativo analisado: a Justiça acate a denuncia. Este é o ato que marca o inicio do processo criminal indispensável para a punição dos maus servidores públicos. A disputa pela competência exclusiva da investigação criminal pode criar zonas de conflito que prejudicarão a integração e a disposição para superação dos obstáculos burocráticos
Para os entrevistados, o grande gargalo do sistema de controle e punição do setor público é o Judiciário. A demora na condenação dos servidores públicos réus passa a mensagem de que a corrupção é um bom negócio. A ineficiência da Justiça acaba punindo os bons servidores, que são taxados de incompetentes, uma vez que os que ultrapassam os limites da legalidade não recebem punição. Os funcionários réus acabam retornando ao trabalho enquanto aguardam o julgamento, e o sentimento de impunidade acaba se instalando no ambiente da organização.
Os representantes do Ministério Público e do Executivo afirmaram que as cúpulas das instituições que representam e a da Polícia Federal estão alinhadas e trabalham com profissionalismo. Isto nos induz a concluir que foi estabelecida uma relação de confiança interinstitucional no nível estratégico. No entanto, afirmam que no nível operacional, a relação ainda depende dos indivíduos que interagem. O bom ou mau relacionamento é totalmente dependente do indivíduo que faz a ligação entre as instituições.
O estabelecimento de algum tipo de acordo ou protocolo, que estabelecesse as obrigações, prioridades e necessidades da operação pode ser uma forma de suplantar as dificuldades de relacionamento entre os parceiros. Neste procedimento poderia ser definido o acesso às informações, a qualidade da informação requerida, o tempo para passar a informação solicitada, ou seja, a definição clara do papel de cada instituição. Isto emprestaria tranqüilidade e credibilidade a relação colaborativa.
A seguir vamos confrontar o resultado das análises das entrevistas com os aspectos ressaltados no artigo de Buchinder e Eisikovits (2008) ao analisar uma relação interinstitucional.. O primeiro aspecto comentado no artigo foram as diferenças culturais e os
procedimentos adotados pelas organizações irão ser confrontadas no trabalho conjunto. As falas dos entrevistados explicitam estas divergências. As visões sobre a necessidade de sigilo e a qualidade das peças que integram as denúncias são exemplos destas diferenças.
O segundo aspecto fala sobre a possibilidade de que as competências profissionais possam se chocar e limitar a ação. A fala do Dr. Marcos revela o conflito existente entre o Ministério Público e a Polícia Federal sobre a competência para a condução de investigação criminal. A existência do conflito foi comentada apenas pelo Ministério Público, portanto não concluímos que este conflito latente tenha, na fase atual, contribuído negativamente na colaboração interinstitucional analisado.
O terceiro ponto abordado foi a cooperação estar ancorada em normas legais e haver a indicação clara do objeto do trabalho conjunto. Neste aspecto, o objeto de trabalho era claro: o combate à corrupção. As ações do núcleo investigativo tem amparo assim como a obrigatoriedade das instituições públicas de fornecer informações quando solicitadas. Mas isso não é o suficiente, o Dr. Marcos comenta que quando existe pressão forte da corporação forte, as informações prestadas são apenas formais, sem muita qualidade.
O quarto aspecto refere-se a necessidade de ser explicitada a natureza da cooperação, e definidas as informações obrigatórias, a preservação e a utilização das informações assim como o estabelecimento de procedimentos. Sob este aspecto, a operação estudada não atendeu a nenhuma das observações. O mesmo aconteceu com a definição da responsabilidade e coordenação de cada etapa, o conflito de competência dentro do núcleo investigativo é um exemplo da importância desta observação. O conflito não atrapalhou a investigação analisada, mas no futuro pode implicar em grave prejuízo ao sucesso do trabalho conjunto.
Os demais aspectos apontados como importantes para o sucesso da ação interinstitucional no artigo não foram claramente explicitados pelos entrevistados. São eles: previsão de avaliações periódicas e definição do fluxo para encaminhamento de relatórios e divulgação de informações; estabelecimento de procedimentos e padrões considerados adequados à cooperação; e existência de um canal para recebimento de críticas e discussões para busca de soluções aos problemas que surgirem durante o trabalho cooperativo.
Todos os entrevistados avaliaram positivamente o trabalho colaborativo, embora com intensidade diferenciada. Ë notório que o modelo emprestou outra dimensão ao combate à
corrupção. Os atos lesivos praticados deixaram de ser considerados atos isolados e passaram a ser encarados como produto de um grupo, de uma quadrilha. Este modelo de atuação, que obteve sucesso e expressão na mídia, é importante como exemplo de sucesso para outras áreas do serviço público. Ao incentivar outras organizações a adotarem da colaboração interinstitucional como forma de superação de obstáculos pode ser o inicio da mudança na cultura da nossa sociedade que tem como marcas o individualista e a ineficiência.
CONCLUSÃO
O trabalho de pesquisa realizado objetivou entender o relacionamento interinstitucional do setor público. A motivação foi descobrir a visão de cada ator público envolvido na parceria, revelando as entrelinhas deste relacionamento na busca dos pontos fracos e fortes deste relacionamento. Ao estudar o relacionamento interinstitucional de sucesso na sociedade brasileira pretendeu-se aperfeiçoar o modelo e contribuir para a difusão do trabalho colaborativo para outras áreas do setor público.
Inicialmente foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre o relacionamento interinstitucional. Neste estudo inicial constatou-se a necessidade de entender a confiança, conceitualmente e a sua participação no estabelecimento do relacionamento. Nesta etapa da pesquisa foi estudado a importância da confiança e os requisitos para que ela surja no relacionamento. Ao focar na confiança, a pesquisa mostrou a importância da existência da