O trabalho cooperativo no setor público imprime eficiência ao serviço publico, pois reduz as limitações burocráticas de cada instituição pública. O trabalho cooperativo é o pavimento da estrada que leva a confiança se instalar entre funcionários de duas instituições
parceiras. Este sentimento inicial de confiança induz que os parceiros ultrapassem os limites seguros da competência legal, conferindo eficiência e eficácia à máquina pública.
A intensificação das investigações de denúncias de corrupção, tanto em relação aos desvios de recursos públicos quanto o uso de poderes discricionários para aferição de ganhos pecuniários, a partir do ano de 2003, tem causado grande impacto na opinião pública e angariou apoio de grande parcela da população. O modelo adotado tem como centro o trabalho cooperativo da Polícia Federal e do Ministério Público da União, que se unem para construir provas concretas, com o rigor procedimental adequado às exigências legais, para que as denúncias sejam aceitas pela Justiça Federal, dando início ao processo judicial para a condenação e punição dos maus servidores e cidadãos.
A investigação inicia na Polícia Federal. Normalmente, ao recepcionar a denúncia a Polícia Federal procura o denunciante ou a área de inteligência da instituição, dando início à investigação prévia. À medida que a investigação se aprofunda e há a necessidade de autorizações judiciais, se inicia o trabalho conjunto com o Ministério Público. As duas instituições consideram esta relação profissional. O modelo descrito encontra-se representado na figura 1(pág.40).
Abordando a questão do combate a corrupção, o Delegado Diego declarou que “A
complexidade de atuações das quadrilhas e do crime organizado, somente com a interação com outros órgãos é que será possível desvendar crimes do colarinho branco, lavagem de dinheiro, contra o sistema financeiro e corrupção” Pela sua vivência neste tipo de trabalho, ele atribui ao trabalho conjunto de várias instituições o êxito obtido nas ações já realizadas. O Dr. Luis afirma que procedimentos como “interceptação das comunicações telefônicas e o
afastamento dos sigilos bancário e fiscal do investigado constituem, sem dúvida, as medidas
mais adequadas à formação da prova, até porque permitem o acesso a dados e informações capazes de dar melhor direcionamento às investigações do fato”.. No entanto, alerta: “Mas,
para a concessão de uma dessas medidas, forçoso que o pedido seja feito pela autoridade policial ou pelo Ministério Público, por escrito, consignando a existência de indícios suficientes da prática ilícita.”
Estas duas falas se complementam e definem o objeto do trabalho cooperativo: a investigação preliminar tem que apresentar indícios concretos dos possíveis ilícitos e demonstrarem a necessidade de medidas que invadem a privacidade de agentes públicos. A
utilização da interceptação telefônica e da quebra de sigilo bancário foi fundamental para dar qualidade às provas. Estas por sua vez, fornecem a base jurídica para a decretação de prisões preventivas e emissão de mandados de busca e apreensão pelo Judiciário.
Para a concessão da autorização para a adoção da interceptação telefônica e quebra de sigilo bancário é necessário atender a requisitos exigidos pelos Juízes. Somente o trabalho colaborativo entre o Ministério Público, a Polícia Federal e as instituições públicas será possível a obtenção da permissão.
O Dr. Luis, no papel de receptor e avaliador das denúncias, mostrou-se cético em relação ao trabalho colaborativo entre a Polícia Federal e o Ministério Público: “Encontrei
denúncias ineptas, denúncias mal instruídas, denúncias com heresias, destas últimas são exemplos as que separam, na fraude previdenciária, o servidor do INSS e o beneficiário da aposentadoria ou pensão, imputando àquele o crime de peculato (CP, art.312) e a este, o de estelionato (CP, art.171, § 3º), a despeito de ser do conhecimento dos acusadores que o estelionato exige para sua consumação, o erro do lesado provocado pelo agente, e, se estão de conluio, o erro não se dá”. Esta manifestação expressa a importância da integração do Judiciário nesta ação cooperativa. Ele poderia deixar claro quais os requisitos necessários, evitando o zelo excessivo dos Juizes.
A qualidade do trabalho investigativo realizado pela Polícia Federal, na visão do Delegado Diego, é totalmente dependente da colaboração da instituição que tem funcionários sob investigação: “Com relação à investigação denominada PARALELO 251, a participação
do Ministério do Trabalho e Emprego foi primordial, tendo em vista que alguns dados fornecidos foram imprescindíveis para descortinar situações fáticas surgidas no bojo da investigação e também serviram para atestar ou não a existência de determinado episódio”.
O Dr. Marcos compartilha da mesma opinião do Dr. Diego: “A investigação tende a ser
melhor quando há a participação destes órgãos, aos quais os servidores investigados faz parte, porque tem o conhecimento melhor da rotina, do sistema, pode trazer informações de maior qualidade”.
Neste ponto, os representantes do Ministério Público e da Polícia Federal compartilham da opinião de que a participação de agentes públicos que por integrarem os quadros da instituição que tem funcionários sob investigação, são capazes de “traduzir”, “explicar” atos e ações que aos olhos do leigo podem parecer normais. A fala do Dr. Marcos
sintetiza esta constatação: “Como foi o caso da Operação Paralelo 251, né? Nós contamos
com apoio da DRT aqui no Rio, contamos com apoio de Fiscais que revelaram para nós como era o SFIT e outros sistemas operados , como as informações falsas eram ali lançados.”
As instituições que tem funcionários investigados têm, por força de lei, que fornecer informações. As informações podem ser meramente formais, que pouco acrescentam à construção das provas., ou completas, revelando e comprovando a veracidade dos indícios iniciais. Nos casos em que há o comprometimento com o objeto da investigação, a agilidade e o teor das informações prestadas conferem a qualidade às provas requerida pelo Judiciário.
Os representantes do Ministério Público, Polícia Federal e Justiça Federal entendem sob certos aspectos o trabalho colaborativo pode imprimir celeridade, resultar em provas de melhor qualidade e economizar de recursos públicos, sempre escassos. O Dr. Diego ressalta a participação de instituições técnicas e indica que o estabelecimento de estratégias comuns é um arranjo interessante: “A integração entre todos os órgãos envolvidos (Polícia, Ministério
Público, Poder Judiciário, etc.) é fundamental para dar celeridade à investigação, uma vez que evita o trâmite burocrático, bem como propicia a otimização de recursos, com a definição de estratégias de atuação em conjunto, e reflete igualmente na qualidade da prova, sobretudo quando há participação de órgãos técnicos como a CGU, Receita Federal do Brasil, COAF e Banco Central”.
Pelas entrevistas pode ser inferido que o trabalho investigativo criminal colaborativo, no combate à corrupção, é considerado importante por conferir celeridade, economia de recursos e produzir provas com qualidade. Embora o representante da Justiça Federal faça críticas à qualidade do trabalho produzido, em conjunto, pela Polícia Federal e Ministério Público, ele também acredita que a adoção de procedimentos como a interceptação das comunicações telefônicas, quebra de sigilo fiscal e bancário demonstraram, na prática, serem acertados. Mas para a autorização legal destes procedimentos tem que haver indícios fortes. Estes indícios só são obtidos através do trabalho colaborativo entre a Polícia Federal, o Ministério Público e as instituições públicas.
Os entrevistados apresentaram exemplos de trabalhos colaborativos de sucesso. Para o Dr. Luis, o caso Propinoduto I foi emblemático: “Fato relevante foi o de a ação penal, em
propositura, se não me falha a memória, a despeito dos inúmeros incidentes processuais levantados pelos procuradores judiciais dos réus e dos seguidos habeas corpus impetrados pelos mesmos.
O Dr. Diego cita como exemplo a operação Paralelo 251. e o Dr. Marcos, além do Paralelo 251, faz referência a outra experiência de sucesso: “Nós temos aqui, já vigora há
muitos anos, uma força tarefa que é composta pela Polícia federal, por servidores do INSS e pelo MP”. A força tarefa constituída por funcionários do INSS que permanentemente monitoram a conduta de servidores públicos através dos sistemas gerenciais da instituição, sob a orientação do Ministério Público. Para evitar transtornos burocráticos, esta força tarefa está localizada nas instalações do Ministério Público.
Notamos que, quando o tema abordado é a cooperação interinstitucional, os representantes do Ministério Público, Polícia Federal e Executivo consideram a Justiça Federal um ente que está ausente no esforço de cooperação no combate à corrupção. Excetuando a Polícia Federal, que não abordou esse tema, os demais consideram que a Justiça Federal prejudica o funcionamento do sistema de controle e sanção do governo federal.
O Judiciário é composto pro Juízes, que tem a competência de julgar e determinar sanções para os cidadãos que não cumprem a lei. O trâmite burocrático é determinado por lei. Mas existem interpretações diferenciadas dentro do seio da Justiça. As exigências quanto a apresentação das denúncias deveria ser objeto de uma padronização. Esta medida facilitaria o trabalho investigativo. As normas formais seriam as mesmas, independente do entendimento particular do Juiz responsável pelo aceite da denúncia.
III.2 O RELACIONAMENTO
Esta categoria procura entender o relacionamento entre as instituições na busca da cooperação para o alcance de um objetivo comum: o sucesso da investigação policial. Para tanto é necessário em primeiro momento mapear os elos e os problemas na relação entre as instituições que, juntas elaboram a denúncia que será levada ao Judiciário: o Ministério Público e a Polícia Federal. A primeira atua como o elo de comunicação entre a segunda e o Judiciário.
O relacionamento interinstitucional pode facilitar o trabalho das instituições, como explicitado na fala do ex- Ministro Dr. Pedro: “Vai ter muita dificuldade...e pode fazer uma investigação mais rápida contando com gente que ajude”. O Dr. Marcos concorda com a conclusão do representante do executivo e ressalta a importância do conhecimento do “modus operandi” da instituição na construção das provas: “Então essa colaboração, ela permitirá
um maior êxito do trabalho exatamente por você está dentro você consegue entender melhor,se algo está saindo diferente do que deveria ser, até mesmo algumas explicações que eventualmente possam surgir nos investigados, que para o leigo podem parecer razoáveis, quando submetidas a quem conhece, elas caem por terra”
Falando do relacionamento interinstitucional, o Dr. Pedro considera que: “É depende da vontade das pessoas, do ponto de vista institucional, a relação não existe”. O Dr.Marcos concorda com a avaliação do Dr. Pedro sobre a cooperação interinstitucional ainda estar refém das pessoas, mas mostra-se esperançoso: “Hoje tem a CGU, a própria atuação do
Ministério Público e da Polícia Federal, as Corregedorias também, enfim quando não há uma atitude de auto proteção, a tendência é que haja uma colaboração importante e ele se faz necessária para garantir o êxito das investigações”.
Para o representante do Ministério Público, Dr.Marcos, comentando sobre o relacionamento com os demais atores, avalia que: “A regra que prepondera é o profissionalismo” Para o Delegado dr. Diego, o estabelecimento de uma estratégia comum é vantajosa: “A integração entre todos os órgãos envolvidos (Polícia, Ministério Público,
Poder Judiciário, etc.) é fundamental para dar celeridade à investigação, uma vez que evita o trâmite burocrático, bem como propicia a otimização de recursos, com a definição de estratégias de atuação em conjunto, e reflete igualmente na qualidade da prova, sobretudo quando há participação de órgãos técnicos como a CGU, Receita Federal do Brasil, COAF e Banco Central.”
Os representantes do Ministério Público, Polícia Federal e Justiça Federal entendem que sob certos aspectos o trabalho colaborativo pode imprimir celeridade, provas de melhor qualidade e economia de recursos, mas este relacionamento ainda é imperfeito devendo ser corrigido. O Dr. Pedro reclamou da falta de comunicação em relação ao andamento da investigação pela Polícia Federal, e que poderia comprometer a prestação de serviço do órgão público no quais os agentes investigados trabalham. Perguntado sobre a necessidade de formalização da cooperação ele afirmou que: “É depende da vontade das pessoas do ponto de
vista institucional, a relação não existe, embora evidente que o agente público tem obrigação de prestar informações nos processos de apuração”. Ainda sob este ponto ele ressalta que: “Depois de algumas trombadas de cabeça nós conseguimos que eles tivessem um mínimo de
respeito, mas isso era uma relação amistosa, informal, não tem uma formalização de como proceder”.
Alguns conflitos afloraram nas entrevistas. O Dr. Marcos cita a previsão legal que permite ao Ministério Público realizar investigação criminal que não é aceita pela Polícia Federal, para ele: “Não podemos esquecer que tanto a Polícia Federal como o Ministério
Público tem lá suas atribuições e tem suas zonas de conflito”. O Dr. Luis destacou como
conflituosa a reação das autoridades policiais em relação às determinações emanadas pela Justiça: “Os representantes dos entes públicos é que, em algumas situações, se acham
desautorizados ou diminuídos com o provimento judicial, gerando um desconforto para todos, mas as pessoas passam”. Embora reconhecendo os conflitos ele avalia que:” “Vou te dizer que de um modo geral, a relação hoje, as pessoas que compõem as cúpulas do MP e da PF entendem isso, atuam de forma profissional, como tem que ser, a nossa relação tem que ser profissional”. Ainda que existam conflitos rotineiros eles não são capazes de interferir no trabalho conjunto, pelo menos é o que afirma o Dr. Marcos.
O Dr. Diego observa que a qualidade das provas pode variar em função do envolvimento da instituição que tem funcionários investigados. Ele afirma que a definição de estratégias comuns pode influenciar de forma decisiva na prova a ser construída, como exemplo ele ressalta a importância da participação do Ministério do Trabalho e Emprego na operação “Paralelo 251”: “Com relação à investigação denominada PARALELO 251, a
participação do Ministério do Trabalho e Emprego foi primordial, tendo em vista que alguns dados fornecidos foram imprescindíveis para descortinar situações fáticas surgidas no bojo da investigação e também serviram para atestar ou não a existência de determinado episódio.”
A existência, ou ausência, da confiança não foi apontada por nenhum dos entrevistados como uma dificuldade, embora a restrição às informações tenha destaque na fala do Dr.Pedro. Os problemas relacionados ao sigilo imposto pelos órgãos encarregados da investigação talvez possam ser minimizados com a celebração de um protocolo ou planejamento de ações comuns, esta é a sugestão que emergiu das falas do representante do Executivo e da Polícia Federal. Sobre este ponto, o Dr.Diego, acredita que: “ A legislação, ela
é clara ao dizer o que cabe a cada um e o trabalho, na medida em que houver o respeito a essas atribuições, ele será melhor ou pior conduzido, aí a gente volta aquela questão da postura de cada um”.
O quadro abaixo sintetiza o sentimento de cada um dos entes participantes do combate à corrupção quanto a qualidade da participação dos demais:
Relacionamento PolíciaFederal Ministério Público Executivo Justiça Federal
Polícia Federal XXXXX * Profissional *Conflitos de competência *Ausência de informações *Baixa qualidade da denúncia Ministério Público *BOM XXXXXX *Ausência de prestação de contas * Baixa qualidade da denúncia Executivo *BOM * Depende do engajamento/ comprometimento do gestor XXXXXX XXXXX Justiça Federal *MUITO BOM (interação constante) * Tempo p/ decisão gera sensação de impunidade * Tempo p/ decisão gera sensação de impunidade XXXXX Observações ◘ Interação único caminho p/ sucesso ◘A atribuição definida em lei é suficiente para a cooperação ◘Relacionamento depende do conhecimento pessoal ◘ A JF não participa de ação de cooperação Sugestão ¿ Estratégia de ação comum (metas comuns) ¿ Medidas de controle para acelerar a decisão (Ex.. a CNJ estabeleceu metas para o Judiciário). ¿ Redução de recursos protelatórios. ¿ Protocolo definindo atribuições de cada parte (informações obrigatórias) ¿Medidas para dar agilidade ao trâmite processual ¿ Redução dos procedimentos burocráticos. ¿ Revisão da legislação para dar mais agilidade.
III.3 O SIGILO
O sentimento de confiança, inicial, apoiado por um sistema de controle é a base da cooperação. A cooperação torna o Governo mais eficiente e efetivo. Na busca da cooperação é necessário certo grau de confiança entre as instituições para que os seus agentes assumam o risco de ultrapassarem os limites burocráticos legais de suas instituições e superem os obstáculos para o alcance de um objetivo comum.
A confiança entre as organizações nasce a partir dos contatos pessoais, e vai se instalando nas organizações. Ela acontece em duas dimensões: o estratégico e o operacional. No nível estratégico de confiança é estabelecido no nível gerencial das organizações. É nesta dimensão que são traçadas as metas e diretrizes do trabalho cooperativo. No nível operacional é onde a cooperação se efetiva, é onde são executadas as ações cooperativas.
A importância do estabelecimento de uma relação de confiança entre as cúpulas emerge da declaração do Dr. Pedro ao comentar a imposição do sigilo pelos órgãos responsáveis pela investigação: “Eu vivia chamando atenção, especialmente na Previdência
em que tivemos muitas operações conjuntas, que pela relação que eu construí com a cúpula da Polícia Federal, o anúncio era feito como uma operação conjunta, mas isso até por camaradagem porque a Polícia Federal não tem obrigação nenhuma de prestar nenhuma informação” . A deflagração da operação é um ponto sensível, pois a instituição que tem funcionários presos ou indiciados corre o risco de passar mensagem para a opinião pública de que acobertou ou não controlou os agentes públicos. No entanto, a participação do gestor do órgão só foi possível em razão da confiança existente entre ele, então Ministro de Estado, e a cúpula da Polícia Federal.
No nível operacional, a confiança inicial entre os agentes das organizações responsáveis pela investigação (Ministério Público e Polícia Federal) com o agente da instituição na qual trabalham os agentes públicos investigados é estabelecida a partir de indicações das chefias da própria instituição. A partir do sentimento inicial de confiança deste servidor, segundo o Dr. Marcos: “A postura que ela (o agente público não investigado)
assume diante da investigação, a interlocução que ela passa a ter com os órgãos de investigação, tudo isso agrega, para fins de aferir a credibilidade.”
O Dr. Marcos acredita que o alinhamento com o objetivo da operação tem forte influência na qualidade das provas produzidas, segundo ele: “Havendo engajamento e
envolvimento das instituições, as informações vem de maneira adequada e acaba sendo útil”. Nesta afirmativa transparece a necessidade da existência de um objetivo comum em torno do qual o trabalho cooperativo se instala.
A investigação criminal transcorre envolta no sigilo, com a intenção explicita de que o agente público alvo da investigação não altere o seu comportamento e que por conta do corporativismo a operação não seja divulgada antes da construção das provas e deferimento das prisões e dos mandados de busca, ou mesmo a divulgação nos meios de comunicação. Na realidade o sigilo é o “remédio” para a falta de confiança entre os agentes públicos investigadores e os agentes públicos da instituição que têm servidores como alvos. O Dr.
Marcos, para justificar a necessidade do sigilo, cita a operação “Paralelo 251”:”Este trabalho mesmo do Paralelo 251 os delegados absolutamente confiáveis, idôneos, é tiveram alguns problemas para manter o sigilo, que às vezes é quebrado não por aqueles que estão na frente da investigação, mas às vezes por uma tramitação de documentos, pela própria rotina da investigação um ofício que é encaminhado para Vara ou um inquérito que vem encaminhado pela a polícia ou no próprio MP”.
Para o Ministério Público e a Polícia Federal, o sigilo da investigação é fundamental para o sucesso do trabalho. A instituição, na qual os agentes investigados trabalham, nem sempre tem conhecimento da investigação. Dependendo da “sensibilidade” da investigação ela é comunicada, ou não. Uma regra geral é que se há necessidade da participação de agentes públicos da instituição que agentes são alvos da investigação, então a instituição será comunicada. O Dr. Pedro reconhece a importância do sigilo, mas argumenta que dependendo do caso ele não pode ser absoluto e intransigente: “É uma falha no processo, eu acho que um Ministro de Estado precisaria estar informado das questões.” Nesta fala ele chama a atenção para o risco do arranjo administrativo substituto da confiança ( o sigilo) em demasia acabar sendo um desestímulo à construção da confiança.